Виды «трансформационных» актов

Не сложилось среди сторонников теории трансформации и единого мнения по вопросу о видах «трансформационных» актов. К примеру, И. И. Лукашук выделял инкорпорацию и отсылку. С. В. Черниченко добавляет к ним легитимацию. А. Н. Талалаев трансформационными считал все виды принятия на себя обязательств по договору — ратификацию, утверждение, присоединение и др.

Поскольку чаще всего актом, имеющим «трансформационное» значение, называют ратификацию, ей следует уделить особое внимание. Ю. А. Тихомиров указывает, что ратификация международных договоров РФ «придает им значение своеобразного элемента российской правовой системы. Именно закон как бы облекает международно-правовой акт в национально-правовую форму. Договор может либо вносить изменения в законодательство1, либо вводить „иные правила“ лишь для конкретного случая» .

Как видим, в указанных случаях рассматривается трансформация лишь международных договоров и ничего не говорится о трансформации норм, закрепленных в форме иных источников МП. Видимо, поскольку ратификация предусмотрена лишь для договоров (да и ратифицируется лишь небольшая часть договоров), процедура реализации норм других источников не вписывается в концепцию трансформации. Однако, по нашему мнению, не может быть каких-либо принципиально иных форм реализации для различных видов норм МП. Международные нормы (в каком бы источнике они не закреплялись) либо могут прямо действовать внутри страны, либо — нет, и тогда для их внутригосударственного осуществления необходимы имплементационные акты.

Анализируя тезис «ратифицированный договор — акт, равный по силе закону», Б. И. Нефедов обоснованно замечает, что сторонники теории трансформации берут в основу ратификацию договора, «лишь упоминая об остальных формах принятия государством обязательств на себя по договору». И это вполне объяснимо. Как известно, ратификация договоров в России осуществляется посредством издания нормативных актов. Поскольку такими же актами вносятся и текущие изменения в законодательство, это послужило основанием для выделения ратификации из других форм, оформляющих согласие государства на обязательность договора. Однако ни Конституция РФ, ни другие нормативные акты не давали и не дают оснований для утверждения о «трансформационном» значении акта о ратификации. В законе о ратификации, как правило, содержится лишь одна норма права — «договор — ратифицировать» .

Исключения здесь довольно редки (хотя и встречаются в последнее время все чаще). К примеру, ст. 2 Федерального закона от 13.06.1996 № 66-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче» устанавливает, что «для целей Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче компетентными органами со стороны Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Договора являются Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации» .

В Федеральном законе от 30.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» помимо нормы о ратификации Конвенции и ряда Протоколов предусмотрено увеличение «расходов на содержание федеральной судебной системы и пенитенциарной системы, органов юстиции Российской Федерации, органов прокуратуры Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами Российской Федерации, вытекающими из участия в Конвенции и Протоколах» .

Статья 4 Федерального закона от 25.10.1999 № 190-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней» назначает Генеральную прокуратуру РФ органом, компетентным рассматривать вопросы о выдаче.

Федеральный закон от 28.05.2001 № 62-ФЗ «О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (ст. 2) содержит поручение Правительству РФ внести в установленном порядке в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении в законодательные акты изменений и дополнений, вытекающих из участия Российской Федерации в Конвенции.

Как видим, ни о каком «придании договору внутригосударственной силы» и в этих случаях речь не идет; предусматриваются меры о порядке применения договора. Отсутствуют в указанных документах и положения о «придании договору силы закона» .

Таким образом, нет никаких оснований считать акт ратификации (пусть даже и оформленный в виде федерального закона) документом, имеющим «трансформационное» значение. Кроме того, имеются и иные, равнозначные с ратификацией способы дачи согласия на обязательность договора (подписание, утверждение, принятие, присоединение к договору), которые также содержат всего лишь норму о согласии на обязательность договора.

Теперь об " инкорпорации" как возможном способе трансформации. С. В. Черниченко полагает, что при инкорпорации по существу принимается новый закон или подзаконный акт, полностью внешне идентичный международному договору. Происходит ли это автоматически на основе трансформационной нормы, согласно которой все договоры, обязывающие данное государство, или их определенная часть, начинают рассматриваться и как внутригосударственные правовые акты, либо на основе специального решения органа государства, придающего конкретному договору или договорам характер внутригосударственных правовых актов, сути процесса это не меняет. Текст международного договора воспроизводится в официальных изданиях как текст закона или подзаконного акта соответствующего уровня. При наличии упомянутой трансформационной нормы или специального трансформационного акта он может свидетельствовать и о трансформации.

Не касаясь неточностей формулировки1, хочется заметить, что в данном случае речь может идти лишь о внешнем, текстуальном сходстве международных и внутригосударственных норм. Они по-прежнему остаются нормами различных систем права со всеми вытекающими отсюда последствиями. Л то обстоятельство, что международная норма явилась моделью для внутригосударственного правотворчества, еще не означает автоматического восприятия ее содержания национальным правом. Более того, случаи дословного совпадения правил, зафиксированных в международном договоре и во внутригосударственном акте, крайне редки; чаще всего положения договора развиваются и конкретизируются в процессе внутригосударственного нормотворчества. Следовательно, и инкорпорация не может считаться актом трансформационного характера.

Говоря о " легитимации" (принятии внутригосударственного акта с целью обеспечения выполнения норм международного права) (С. В. Черниченко), следует заметить, что она не свидетельствует о какой-либо трансформации норм МП во внутригосударственное право. При «легитимации» законодатель просто приводит национальное право в соответствие с международными обязательствами государства, для чего изменяет или отменяет действующие нормы, гармонизируя их с международными обязательствами. В принципе «легитимацию» можно рассматривать как разновидность «инкорпорации» .

Несколько слов об отсылке как о возможном способе «трансформации». По мнению С. В. Черниченко, отсылка составляет содержание трансформационной нормы, согласно которой правила и установки, являющиеся международно-правовыми, в определенных случаях начинают рассматриваться и как внутригосударственные. Внешне те же самые предписания, дозволения и запреты адресуются уже участникам других по своей природе отношений, становятся частью внутригосударственного права без инкорпорации в законодательство международно-правового акта, в котором они зафиксированы. Внутреннее право государства с помощью такого рода приема, как отсылка, обогащается, а законодательство остается без изменений.

Однако, на наш взгляд, ни при каких обстоятельствах «правила, являющиеся международно-правовыми», не могут «рассматриваться как внутригосударственные». Они закреплены в иной правовой форме и продолжают оставаться в другой системе права. Вызывает возражения и утверждение, что при отсылке «те же самые предписания адресуются участникам других по природе отношений». Если норма МП «самоисполнима», то она уже адресована определенному кругу субъектов; государство лишь решает, каким способом должны исполняться ее предписания. Таким образом, при отсылке обогащается не внутреннее право, как полагает С. В. Черниченко, а совокупность правовых норм, которые могут применяться в государстве, его правовая система.

В этой связи более правильной представляется точка зрения И. И. Лукашука: «в законе или ином нормативном правовом акте говорится, что его положения будут применяться в соответствии с определенным договором или что в установленных случаях следует применять такой-то договор. Все чаще встречаются отсылки к неправовым международным актам, резолюциям конференций или организаций. В результате отсылки положения упомянутых актов обретают юридическую силу» .

Профессор С. Ю. Марочкин обоснованно выделяет в числе отсылок общие положения о непосредственном действии норм МП и прямые предписания о МП как применимом праве при решении конкретных дел соответствующими органами.

Таким образом, и отсылку нельзя считать актом, имеющим «трансформационное» значение, хотя она и может являться одним из оснований непосредственного применения международно-правовых норм во внутригосударственной сфере.

Как видим, ни один из названных видов трансформационных актов не дает оснований считать концепцию трансформации обоснованной. Более того, она не согласуется со сложившейся в Российской Федерации практикой имплементации международно-правовых норм. Но если теория трансформации не отражает существующего положения вещей, то каковы принципы взаимодействия в России международных и внутригосударственных норм?

Вообще говоря, вопрос о допустимости непосредственного применения международных норм в правовой системе того или иного государства — это вопрос о предмете регулирования МП, а точнее о том, входят ли в него отношения внутри государства. На этот счет в отечественной науке имеется несколько точек зрения.

По одной из них существуют лишь две группы отношений, регламентируемых правом: международные (межгосударственные) и внутригосударственные. Международные отношения регулируются только международным нравом, а внутригосударственные — только национальным. «Никто не станет отрицать, — писал И. И. Лукашук, — что международное сотрудничество играет растущую роль в решении широкого круга национальных проблем. Но это не делает соответствующие проблемы международными. Суверенное право государств решать их самостоятельно или в сотрудничестве охраняется международным правом. Последнее способно оказывать косвенное и при этом весьма значительное влияние на внутригосударственные отношения, но не может их непосредственно регулировать. Иными словами, они не могут быть объектом международного права» .

По мнению других авторов, существуют лишь две группы отношений (межгосударственные и внутригосударственные), однако международные нормы регулируют первые и часть последних (Б. И. Нефедов).

Некоторые ученые в зависимости от связи международных правоотношений с государством делят их на межгосударственные и международные отношения негосударственного характера. Межгосударственные отношения возникают между субъектами международного права. Сторонами международных отношений немежгосударственного характера являются индивиды и юридические лица (Р. А. Мюллерсон, С. Ю. Марочкин).

А. А. Рубанов вводит новый термин — «международные межправовые отношения». Это «отношения одного права к другому именно как к праву. Каждая из этих правовых систем (международное и внутригосударственное право) подключает нормы других систем к своему механизму регулирования» .

Думается, в этом случае в основу классификации правоотношений должен быть положен сначала признак принадлежности норм, на базе которых правоотношения возникают, к той или иной системе права. А поскольку существуют всего два вида норм, могущих служить основанием возникновения правоотношений (международные и внутригосударственные), они могут регулироваться либо нормами какой-то одной системы права, либо нормами обеих систем (если мы допускаем совместное их применение). В результате возможны всего три вида правоотношений: международные, внутригосударственные и комплексные (название условно). Следовательно, на основе международно-правовых норм могут возникать лишь: а) международные и б) «комплексные» правоотношения.