Организация работы представительного органа муниципального образования

Деятельность представительного органа муниципального образования определяется на основе Федерального закона № 131-ФЗ, других федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, а также на основе устава муниципального образования регламентом соответствующего органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведения заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются для всеобщего сведения.

Под регламентом представительного органа муниципального образования следует понимать находящийся в особой юридикосистемной связи с уставом муниципального образования, конкретизирующий и развивающий его положения, нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования в порядке саморегулирования в целях комплексного правового обеспечения внутриорганизационных, процедурно-процессуальных и иных тесно связанных с ними отношений по осуществлению возложенных на него полномочий, определяющий порядок реализации связанных с деятельностью представительного органа муниципального образования прав и обязанностей субъектов местного самоуправления.

Основной формой работы представительного органа муниципального образования является его деятельность в пленарном составе, сессионная деятельность. Сессия (от лат. sessio — «заседание») — это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий. Содержание и эффективность этой деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов.

Пленарная, сессионная деятельность является основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т. д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это напрямую следует из ч. 1 и 1.1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов, при том что заседание представительного органа считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50% от числа избранных депутатов. Тем самым полномочия представительного органа осуществляются на коллегиальной основе.

По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган муниципального образования образует постоянные комиссии (комитеты) — организационно-правовые формы решения рабочих (текущих) вопросов, относящихся к компетенции представительного органа. Это, как правило, комиссии (комитеты) по местному самоуправлению, законности и правопорядку, по нормотворчеству, взаимодействию с органами местного самоуправления, общественными организациями и партиями, по бюджету и налоговой политике, по экономической политике и собственности, по социальной политике и ЖКХ, по культуре, спорту и молодежной политике, по регламенту и обеспечению депутатской деятельности и др. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа. Они могут предлагать вопросы для внесения в повестку дня заседания, определять из своего состава докладчиков и содокладчиков, запрашивать у соответствующих органов, общественных организаций, юридических лиц необходимые для работы документы, информационные и правовые материалы, подготавливать проекты решений представительного органа по вопросам, относящимся к их компетенции, обсуждать кандидатуры должностных лиц, избираемых, назначаемых либо утверждаемых представительным органом, представлять свои замечания по результатам этого обсуждения, участвовать в рассмотрении иных вопросов, относящихся к компетенции представительного органа.

В уставе муниципального образования или в регламенте представительного органа устанавливается периодичность проведения его заседаний. При этом должны соблюдаться императивные нормы федерального права. Так, вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе. Последующие заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. В случае несоблюдения этих требований представительный орган муниципального образования может быть распущен (ч. 2.1, 2.2 ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ).

Так, например, очередные заседания Совета депутатов ЗАТО город Заозерск проводятся каждый последний вторник месяца^[1]; сессии Совета депутатов города Новосибирска — не реже одного раза в месяц, как правило, в четвертую среду месяца^[2], Совета депутатов города Бердска — в соответствии с планом работы Совета депутатов не реже одного раза в три месяца^[3].

Заседания представительного органа местного самоуправления могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Первая сессия представительного органа созывается главой муниципального образования, следующие очередные сессии — председателем представительного органа (совета, собрания и т. д.). Все вопросы на сессии решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Для принятия решений по ряду вопросов конституционного свойства требуется квалифицированное большинство голосов, т. е. 2/3 от общего количества (это, например, вопросы о принятии устава муниципального образования и о внесении в него изменений и дополнений, об удалении главы муниципального образования в отставку).

Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.

Внеочередные заседания созываются при наличии необходимых для этого обстоятельств. Регламенты представительных органов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно ст. 21 регламента Кемеровского городского Совета народных депутатов^[4] внеочередные заседания городского Совета созывает председатель городского Совета по требованию Главы города, не менее одной трети депутатов городского Совета или, но собственной инициативе. Требование с обоснованием необходимости созыва внеочередного заседания городского Совета и проектами правовых актов должно быть представлено председателю городского Совета в письменном виде. Проект повестки внеочередного заседания городского Совета должен быть подписан председателем городского Совета в течение трех дней со дня поступления требования о его созыве. Внеочередное заседание должно состояться в течение пяти дней после подписания проекта повестки заседания. На нем могут рассматриваться только те вопросы, для решения которых оно созывалось. Сообщение о созыве внеочередного заседания городского Совета, о времени и месте его проведения, а также о вопросах, вносимых на рассмотрение, публикуется (обнародуется) не позднее чем за три дня до его открытия и доводится до Главы города, депутатов городского Совета вместе с проектами правовых актов.

Заседания могут быть пленарными, когда в работе принимают участие все депутаты одновременно, и проводимыми по комиссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, принимаются представительным органом муниципального образования только после предварительного обсуждения проектов в комиссиях, к ведению которых относятся данные вопросы.

Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципального образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного самоуправления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания проводятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом. При этом следует отметить, что в ряде случаев гарантии участия отдельных категорий граждан в работе представительных органов устанавливаются на уровне федерального закона. Это могут быть определенные категории как должностных лиц, например прокуроры^[5] и сотрудники Следственного комитета РФ^[6], так и граждан. В частности, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает возможность участия садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в принятии органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов таких объединений, путем делегирования представителей таких объединений или их ассоциации (союза) на заседания органов местного самоуправления, принимающих указанные решения (ч. 1 ст. 37).

Важное место в организации деятельности представительного органа муниципального образования занимают фракции, правовое положение которых определяется ст. 35.1 Федерального закона № 131-ФЗ, а также законами субъектов РФ и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Фракция — это установленное законом обязательное депутатское объединение, в которое входят все депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями). Исключением из этого общего правила является ситуация, связанная с прекращением деятельности политической партии по причине ее ликвидации или реорганизации: в этом случае деятельность фракции такой политической партии в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, и может существовать в виде единоличного образования, если в составе списка кандидатов избран единственный кандидат. При этом во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты от той партии, деятельность фракции которой прекращена в связи с ликвидацией (реорганизацией) партии.

Фракционность есть организационное воплощение (оформление) партийного представительства. Соответственно, депутат, избранный в составе соответствующего списка кандидатов, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит, и при этом он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран. Эти же требования предъявляются и к тем входящим во фракцию депутатам, которые избраны не по списку, а в индивидуальном порядке — по одномандатному или многомандатному избирательному округу. Несоблюдение данных требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Установленные действующим законодательством ограничения на смену депутатом своей партийной принадлежности, а также на его выход из состава фракции той партии, по списку которой он был избран, имеют универсальный характер, сформулированы аналогичным образом в отношении депутатов всех уровней публичной власти. Поэтому для верного понимания конституционно-правового смысла и пределов такого рода требований, предъявляемых к местным депутатам, важное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные им при оценке конституционности соответствующих норм законодательства, касающихся депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В Постановлении от 28 февраля 2012 г. № 4-П Конституционный Суд РФ рассмотрел проблему правовых последствий самостоятельного выхода депутата из политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран и во фракцию которой он входит, а именно: может ли это служить основанием для его исключения из соответствующей фракции и, как следствие, для досрочного прекращения депутатских полномочий. Выработанная Конституционным Судом РФ правовая позиция по этому делу, которая, вероятно, может быть оценена с разных сторон неоднозначно, сводится к следующему.

Введение

вышеупомянутых правоограничений в отношении депутатов, избранных в составе списков, выдвинутых политической партией, имеет целью воспрепятствовать возможности использования ими депутатской независимости в отступление от условий своего избрания и не допустить произвольного распоряжения депутатским мандатом вопреки конституционным началам народовластия и многопартийности, которые оказываются нарушенными, если депутат, следуя чужому давлению, в том числе связанному с попытками обессилить оппозицию путем поощрения перехода ее участников на сторону партии, имеющей большинство в законодательном органе, переходит в другую фракцию или политическую партию, изменяя тем самым послевыборные фракционные соотношения, а значит, и баланс политических сил в законодательном органе. Следовательно, такое регулирование нельзя считать лишенным конституционных оснований и безусловно недопустимым в условиях, когда невозможно сохранить избирательный результат без установления законных ограничений в отношении той стороны избирательных и партийно-политических отношений, которая может односторонним решением менять избирательные результаты при отправлении выборной публичной власти. Но вместе с тем введенное ограничение имеет свои определенные пределы. Положение «депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран» означает, что депутат не вправе поменять свою партийную принадлежность, но не исключает беспартийности депутата, вышедшего из партии, по списку которой он избран. Речь идет о том, что депутат не вправе выйти из фракции (т.е. покинуть ее самостоятельно, по собственному желанию), и нарушение депутатом именно этого запрета является основанием лишения его депутатского мандата. Понятие «выход из фракции», таким образом, не поддается двойному толкованию с точки зрения правового смысла, его приравнивание к понятию «исключение из фракции» недопустимо. Таким образом, Конституционный Суд РФ констатировал, что действующее законодательство не предусматривает иных условий обязательного вхождения депутата во фракцию, кроме факта избрания по партийному списку, не предполагает правомочия фракции исключить депутата из своего состава и, соответственно, не наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ правомочием досрочно прекратить полномочия депутата в связи с исключением его из фракции. Изложенные правовые позиции в полной мере распространяются на депутатов представительных органов муниципальных образований.

Задачами фракций является обеспечение реализации депутатских полномочий в нормотворческой и иной деятельности исходя из интересов жителей муниципального образования, единства целей и задач в решении вопросов социально-экономического развития данной территории; обеспечение распространения официальной информации о деятельности фракции через средства массовой информации; иные задачи.

Фракции, как правило, имеют право:

• 1) вносить председателю представительного органа предложения в проект повестки дня заседания представительного органа;
• 2) вносить на рассмотрение представительного органа и его органов вопросы и участвовать в их обсуждении;
• 3) выдвигать в случаях, установленных законом, нормативными правовыми актами муниципального образования, кандидатов на должность председателя представительного органа;
• 4) выступать на заседаниях представительного органа в ходе обсуждения по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться на должность председателя представительного органа;
• 5) предлагать в порядке, предусмотренном регламентом представительного органа, кандидатуры на должности, избираемые (назначаемые) представительным органом;
• 6) рассматривать кандидатуры, выдвинутые на должности заместителей председателя представительного органа;
• 7) участвовать в формировании постоянных депутатских комиссий и иных органов представительного органа;
• 8) вносить предложения о проведении закрытого заседания представительного органа;
• 9) вносить предложения о приглашении на заседание представительного органа в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайных характер, главы муниципального образования, его заместителей, руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по муниципальному образованию и иных должностных лиц;
• 10) обсуждать вопросы об освобождении от занимаемой должности лиц, избранных представительным органом;
• 11) вносить на рассмотрение представительного органа вопрос о выражении недоверия его председателю, а также вопросы об отстранении от должности лиц, избираемых (назначаемых) представительным органом;
• 12) осуществлять предварительное рассмотрение проектов правовых актов, внесенных на рассмотрение представительного органа;
• 13) вносить на рассмотрение представительного органа проекты нормативных правовых актов;
• 14) выступать с инициативой по проведению депутатских слушаний;
• 15) распространять среди депутатов свои программы, предложения, обращения и другие материалы;
• 16) обращаться с запросами к государственным, муниципальным и иным органам, организациям и должностным лицам субъекта РФ и муниципального образования в порядке, установленном федеральным законодательством, законодательством субъекта РФ, нормативными правовыми актами муниципального образования;
• 17) рассматривать по предложению депутатов, являющихся членами фракции, поступившие обращения граждан по вопросам их депутатской деятельности;
• 18) разрабатывать и вносить предложения, но формированию плана работы представительного органа;
• 19) получать информацию, официально поступающую в представительный орган;
• 20) вносить предложения в секретариат либо председательствующему на заседании представительного органа о продолжении заседания представительного органа или об объявлении внеочередного перерыва в заседании;
• 21) направлять своих представителей с правом совещательного голоса на заседания постоянных и временных органов представительного органа;
• 22) выражать позицию соответствующей фракции по тем или иным вопросам в установленном порядке;
• 23) осуществлять контроль за участием членов фракции в заседаниях представительного органа, комитетов и иных органов представительного органа, а также в мероприятиях, проводимых по инициативе фракции;
• 24) выполнять иные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, регламентом представительного органа муниципального образования, положением о фракциях в представительном органе муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами.

• [1] См.: ч. 3 ст. 7 Регламента Совета депутатов ЗАТО город Заозерск (утвержден решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 21 июня 2010 г.) // Западная Лица. 2010. 2, 9, 16, 23 и 30 июля.
• [2] См.: ч. 1 ст. 51 Регламента Совета депутатов города Новосибирска (утвержден решением городского Совета Новосибирска от 25 октября 2005 г. № 118) // Вечерний Новосибирск. 2005. 2 дек.
• [3] См.: ч. 2 ст. 36 Регламента Совета депутатов города Бердска (утвержден решением Совета депутатов г. Бердска от 5 мая 2011 г.) // Бердские новости. 2011. 25 мая.
• [4] См.: регламент Кемеровского городского Совета народных депутатов (утвержден постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27 декабря 2005 г. № 297) // Кемерово. 2005. 30 дек.
• [5] См.: ст. 7 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» .
• [6] См.: ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» .