Формирование муниципальной собственности

Формирование муниципальной собственности происходит по следующим основаниям:

• 1) путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет и целевые бюджетные фонды. Имущество, созданное или приобретенное за счет средств местных бюджетов и целевых бюджетных фондов, также является муниципальной собственностью;
• 2) при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и субъектов РФ;
• 3) при разграничении муниципальной собственности;
• 4) при передаче объектов федеральной или региональной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным и региональным законом;
• 5) па основании правопреемства;
• 6) путем приобретения имущества за счет осуществления гражданско-правовых сделок;
• 7) путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;
• 8) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

При этом все объекты, находящиеся в собственности муниципального образования, должны включаться в реестр муниципального имущества, который ведется органами местного самоуправления в порядке, установленном Минэкономразвития России.

Так, согласно Положению об организации учета муниципального имущества и порядке ведения реестра муниципальной собственности муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области» (утверждено решением Совета депутатов муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области» от 24 декабря 2008 г. № 108)^[1] реестр муниципальной собственности — это информационная база данных, содержащая пообъектный перечень имущества, техническое, экономическое и правовое описание этого имущества, позволяющее однозначно его идентифицировать. Ведение реестра — систематизированные в соответствии с данным Положением действия по учету, сбору и хранению данных о муниципальном имуществе муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области». Ведение реестра осуществляет комитет по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области» .

Объектами учета в реестре муниципальной собственности являются: муниципальные унитарные предприятия; муниципальные учреждения; имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения; имущество, закрепленное на праве оперативного управления; имущество казны муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области»; движимое имущество; акции, доли в хозяйственных обществах и товариществах; земельные участки; иное имущество, па которое право муниципальной собственности муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области» приобретено, а в установленных случаях и зарегистрировано в порядке, определенном действующим законодательством РФ.

Формирование муниципальной собственности в Российской Федерации осуществлялось преимущественно на основе разграничения единого массива государственной собственности. Правовой основой этих процессов являлись: постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020−1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», ст. 61 Федерального закона № 154-ФЗ, ч. 11 и 11.1 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ. В соответствии с этими правовыми актами в муниципальную собственность должно было перейти из федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов РФ то имущество, которое необходимо для решения вопросов местного значения, как они определены действующим законодательством.

Важное значение для обеспечения конституционных гарантий имущественных прав муниципальных образований в процессе перераспределения объектов публичной собственности между публично-территориальными образованиями имеют решения Конституционного Суда РФ, в которых получил свое обоснование правовой режим неприкосновенности муниципальной собственности, предполагающий, в частности, недопустимость передачи объектов из муниципальной собственности в государственную или, наоборот, из государственной собственности в муниципальную без волеизъявления местного самоуправления.

В частности, в Определении от 7 декабря 2006 г. № 542−0 Конституционный Суд РФ, опираясь на ранее сформулированные в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность, указал, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий принимать уполномоченному исполнительному органу государственной власти РФ или субъекта РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность РФ или субъекта РФ, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления. Споры же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности), в отношении передачи которого ставится вопрос в связи с разграничением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством.

В Определении от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П эта правовая позиция Конституционного Суда РФ была универсализирована. Опираясь на нее, Суд признал, что действующее законодательство закрепляет общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и — независимо от состава публичнотерриториальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества — предполагает при его реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности РФ, т. е. при передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципальную. Этот вывод Конституционный Суд РФ мотивировал тем, что отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность имущественных объектов, наименее эффективных в социально-экономическом плане и не являющихся объективно необходимыми для решения вопросов местного значения. Безоговорочное принятие таких имущественных объектов могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на их содержание и существенно препятствовать реализации конституционных функций местного самоуправления. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).

Несмотря на недвусмысленные выводы, сделанные Конституционным Судом РФ в отношении порядка передачи имущества от одного публичного собственника другому, па практике соответствующие правовые позиции не всегда реализуются в полном объеме. Так, например, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в связи с предусмотренным им перераспределением полномочий в области здравоохранения от муниципальных образований к субъектам РФ было предписано передать здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое имущество, используемые органами местного самоуправления в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, в собственность соответствующих субъектов РФ в срок до 1 января 2013 г. в порядке, установленном законодательством РФ (п. 12 ст. 100). Понятно, что столь общая формулировка, притом имеющая отсылочный характер, не исключает злоупотреблений и возможностей изъятия из муниципальной собственности тех или иных объектов в принудительном порядке. В связи с этим примером, который, к сожалению, не является единичным^[2], нужно отметить, что в условиях действующего законодательства порядок перераспределения публичной собственности в связи с разграничением полномочий установлен Федеральным законом № 122-ФЗ, не предназначенным по своему профилю для решения такого рода вопросов и принятым в целях реализации определенной совокупности государственных реформ. В этой ситуации необходимо, очевидно, не только безоговорочное соблюдение вытекающих из Конституции РФ в ее истолковании Конституционным Судом РФ требований к передаче имущества из муниципальной собственности в государственную собственность в процессе перераспределения полномочий, но и — что не менее важно — требуется урегулировать на уровне специального федерального закона общий порядок соответствующих отношений, с тем чтобы исключить ошибки и произвол в правоприменении.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, формируется не только путем перераспределения между публичными собственниками, но и также в результате участия муниципальных образований в предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, в том числе через муниципальные предприятия и учреждения. Такая экономическая деятельность муниципальных образований должна протекать строго в рамках конституционных оснований и пределов участия публично-правовых образований в гражданском обороте. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, по смыслу Конституции РФ (ч. 1 ст. 34), один и тот же субъект не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли (Определение от 1 октября 1998 г. № 168−0). Поэтому, как следует из другого решения Конституционного Суда РФ, участие муниципальных образований в гражданском обороте, как и состав объектов муниципальной собственности могут быть связаны только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление (Постановление от 20 декабря 2010 г. № 22-П). Исходя из этого применительно к публичной собственности допустима возможность законодательного установления условий приватизации предприятий и средств производства, непосредственно не связанных с решением задач местного самоуправления, — при соблюдении требований ст. 8 и 35 Конституции РФ на основе принципа юридического равенства и с учетом необходимости обеспечения баланса различных конституционно защищаемых прав и законных интересов. Вместе с тем в этом же решении Конституционный Суд РФ указал на то, что хотя муниципальные образования в силу своей природы и статуса как участника гражданского оборота не занимаются предпринимательской деятельностью, решение вопросов местного значения в ряде случаев предполагает предоставление муниципального имущества хозяйствующим субъектам не муниципальной формы собственности (с сохранением права муниципальной собственности) для оказания тех или иных услуг, связанных с жизнеобеспечением населения. В таких случаях нахождение конкретного объекта в публичной собственности выступает гарантией того, что вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры. Следовательно, ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствий для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения муниципального образования.

Предпринимательская деятельность муниципальных предприятий осуществляется на праве хозяйственного ведения в пределах, установленных законодательством и допускающих возможность более детального регулирования соответствующих полномочий нормативными актами муниципального образования. Прибыль и имущество, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, являются одновременно объектами муниципальной собственности.

Муниципальное образование также вправе приобретать имущество в собственность по сделкам и иным основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Согласно ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданско-правовые права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по специальному поручению органов местного самоуправления от имени муниципальных образований могут выступать в сделках иные субъекты.

В силу специального характера правосубъектности муниципальных образований, которая детерминирована решением вопросов местного значения и непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения соответствующей территории, они не могут участвовать в гражданско-правовых отношениях исключительно ради целей извлечения дополнительной экономической выгоды. Основное содержание такой деятельности или ее овеществленные (финансовые) результаты должны быть направлены прежде всего на удовлетворение потребностей местного сообщества. Это, по существу, означает, что орган местного самоуправления не может просто зарабатывать деньги участием в хозяйственном обороте. Такое участие может иметь только публично-правовое значение, т. е. оно должно быть обусловлено достижением социально значимых результатов.

Имущество в муниципальную собственность может быть приобретено прежде всего на основании договоров купли-продажи, дарения и иных сделок об отчуждении этого имущества. Право муниципальной собственности также может возникнуть по иным основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, в том числе при обращении в собственность самовольной постройки в черте муниципального образования, признании права собственности на бесхозные вещи, в силу приобретательной давности.

Уполномоченные органы местного самоуправления и муниципальные казенные учреждения могут осуществлять деятельность, направленную на обеспечение муниципальных нужд посредством определения поставщиков и заключения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг планирования закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения соответствующих гражданско-правовых договоров, особенности исполнения контрактов, порядок мониторинга и аудита в сфере закупок, а также контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов урегулирован Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Органы местного самоуправления могут регулировать соответствующие отношения лишь в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе.

Закон о контрактной системе концептуально изменил ранее существовавшую модель государственного и муниципального заказа, сформировав единый технологический цикл проведения публичных закупок, который включает наряду с собственно осуществлением закупок их планирование, а также мониторинг, аудит и контроль в этой сфере. Сама идеология Закона определяется целями повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг в единстве с обеспечением гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере. В соответствии с этим Законом введена единая контрактная система как совокупность участников и осуществляемых ими в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, основанная на единой информационной системе обеспечения закупок, с которой должны быть интегрированы соответствующие региональные и муниципальные информационные системы, если таковые создаются. В основе контрактной системы лежат принципы открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Законом установлены цели осуществления закупок, которые определяют формирование планов их проведения и выступают критериями для оценки обоснованности объекта закупок, а именно: а) достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных документами стратегического и программно-целевого планирования публично-территориальных образований; б) исполнение международных обязательств РФ, реализация межгосударственных целевых программ, участником которых является РФ; в) выполнение функций и полномочий органов публичной власти. Объект закупки подлежит обоснованию не только по целевому критерию, но и исходя из установленных требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цене товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций органов публичной власти. Вместе с тем Закон предполагает в случаях установленных Правительством РФ, а также в дополнение к ним муниципальными правовыми актами, проведение обязательного общественного обсуждения муниципальных закупок.

В целях централизации закупок на отдельных этапах их проведения (в частности, при определении поставщиков) возможно создание специализированных уполномоченных органов, ответственных за размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика, а также за заключение контрактов. Такими органами могут быть орган местного самоуправления, муниципальное казенное учреждение. Уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) органы государственной власти вправе на основании соглашения между субъектом РФ и муниципальным образованием осуществлять данные функции для муниципальных заказчиков.

Для осуществления функций по разработке плана закупок, плана-графика (содержащего перечень закупок на финансовый год и являющегося основанием для их осуществления), размещению информации в единой информационной системе (извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов и т. д.), заключению контрактов вводятся контрактная служба и контрактный управляющий. Контрактная служба создается заказчиком в случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика превышает 100 млн руб. (при этом создание специального структурного подразделения не является обязательным), а если совокупный годовой объем закупок заказчика в соответствии с планом-графиком не превышает 100 млн руб. и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупок.

Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков, в целях оценки степени достижения целей осуществления закупок, их обоснованности, а также совершенствования нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Мониторинг закупок для муниципальных нужд не является обязательным, он может осуществляться в соответствии с муниципальными нормативными правовыми актами.

Аудит в сфере закупок предполагает анализ и оценку результатов закупок, достижения целей их осуществления на основе проведения экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. В рамках аудита должны устанавливаться причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, формироваться предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок. Аудит осуществляется контрольно-счетными органами муниципальных образований.

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния. Отметим, что собственно приватизация — это переход имущества из публичной собственности в частную, однако в процессе приватизации часть имущества может переходить из государственной в муниципальную собственность.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и другими федеральными законами.

Приватизация муниципального имущества основывается па признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. При этом характерный признак приватизации — то, что она осуществляется исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество).

Используются следующие способы приватизации муниципального имущества:

• 1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
• 2) преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;
• 3) продажа муниципального имущества на аукционе;
• 4) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
• 5) продажа муниципального имущества на конкурсе;
• 6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
• 7) продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;
• 8) продажа муниципального имущества без объявления цены;
• 9) внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
• 10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

В области приватизации муниципального имущества важнейшим документом является прогнозный план (программа) приватизации. Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности, определяется органами местного самоуправления самостоятельно. Так, например, прогнозному плану (программе) приватизации муниципального имущества г. Ростова-на-Дону на 2014 г. (утвержден решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 2013 г. № 444)^[3] основными задачами приватизации муниципального имущества как части, формируемой в условиях рыночной экономики системы управления муниципальным имуществом, являются приватизация муниципального имущества, которое не является необходимым для обеспечения выполнения муниципальных функций и полномочий, сокращение числа муниципальных унитарных предприятий, формирование доходов городского бюджета. Прогнозный план (программа) приватизации муниципального имущества на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. г. Волгограда (утв. решением Волгоградской городской Думы от 6 декабря 2012 г. № 70/2098)^[4] главными целями приватизации объектов муниципальной собственности городского округа город-герой Волгоград объявляет повышение эффективности управления муниципальной собственностью, мобилизацию доходов в бюджет города, оптимизацию использования и недопущение ухудшения муниципального имущества города, снижение бремени расходов по содержанию объектов муниципальной собственности, а также обеспечение планомерности процесса приватизации. Говоря о целях проведения приватизации объектов муниципальной собственности, следует учитывать, что при всей важности достижения сбалансированности местного бюджета на основе использования в этих целях различных инструментов бюджетной экономии, эта цель не может быть главной. Передача муниципальной собственности в частный сектор, надо полагать, должна производиться прежде всего для реализации тех или иных социально значимых задач и вследствие этого нужно в каждом случае взвешивать непосредственный экономический эффект от приватизации муниципального имущества и те социальные последствия, которые она повлечет за собой, с тем чтобы не причинить большего вреда социальным ценностям, чем при сохранении имущества в муниципальной собственности.

Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал свои правовые позиции, касающиеся различных аспектов приватизации. Так, в Определении от 15 июня 1999 г. № 64−0 Конституционный Суд РФ подтвердил фактически, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления. В Постановлении от 22 ноября 2000 г. № 14−11 Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Конституции РФ ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» в той мере, в какой она — по смыслу, приданному ей правоприменительной практикой, — допускала передачу перечисленным в ней организациям и предприятиям в хозяйственное ведение являющихся муниципальной собственностью помещений, которыми эти организации и предприятия владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности, без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения.

Принципиальный характер с точки зрения обеспечения конституционных гарантий права муниципальной собственности в рамках инициируемых государством приватизационных процессов имеет уже не раз упоминавшееся Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П. Ставшие предметом рассмотрения по этому делу законоположения предусматривают отчуждение объектов недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности и арендуемого субъектом малого или среднего предпринимательства, по инициативе этого субъекта в порядке реализации преимущественного права на приобретение такого имущества и устанавливают обязанность органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление функций по приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности, принять соответствующие решения и совершить юридически значимые действия в обеспечение указанного права. Неконституционность данных законоположений администрация города Благовещенска усмотрела в том, что они, допуская возможность передачи муниципального имущества в частную собственность без согласия собственника, влекут несоразмерные ограничения права собственности, нарушают имущественные права муниципального образования, ставят его в неравное положение с другими собственниками, ограничивают самостоятельность в решении вопросов местного значения. В своем решении по данному делу Конституционный Суд РФ сформулировал следующие правовые позиции.

Во-первых, введение для субъектов малого и среднего предпринимательства упрощенного механизма реализации права на приватизацию отвечает вытекающим из Конституции РФ целям стимулирования свободы предпринимательской деятельности, поддержки конкуренции, становления и развития рыночной экономики, основанной на свободе собственности и договора.

Вместе с тем признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности обязывают федерального законодателя обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации.

Поэтому, во-вторых, в правовом регулировании отношений собственности необходимо обеспечивать на основе критериев, установленных Конституцией РФ, надлежащий баланс между такими конституционно защищаемыми ценностями, как право населения муниципальных образований и право лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, допускает установление в рамках законодательной дискреции отдельных ограничений соответствующих прав, в том числе права собственности.

В-третьих, принимая во внимание публично-целевое предназначение муниципальной собственности, федеральный законодатель вправе был установить условия приватизации находящихся в муниципальной собственности объектов, не связанных с решением задач местного самоуправления, но при этом должен обеспечиваться баланс интересов всех заинтересованных лиц. Это означает, в частности, что меры поддержки малого и среднего предпринимательства, предполагающие обременения права муниципальной собственности, не должны приводить к отрицанию самого этого права, в том числе к неоправданному сокращению имущественной основы местного самоуправления.

В-четвертых, органы местного самоуправления, самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного сообщества, определяют в своих правовых актах, являющихся официальной формой осуществления муниципальной власти, настоящее и будущее предназначение объектов муниципальной собственности. Закрепление в муниципальных правовых актах целей и способов использования объектов муниципальной собственности, возможности, сроков и условий их приватизации обеспечивает не только соблюдение конституционных прав населения муниципального образования на самостоятельное владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности, но и выполнение публичной властью своих социальных функций. В связи с этим предполагается, что реализация субъектом малого или среднего предпринимательства преимущественного нрава на приватизацию арендуемого им муниципального имущества осуществляется применительно к тем объектам муниципальной собственности, в отношении которых имеет место волеизъявление муниципального образования как собственника этого имущества, выраженное в соответствующих нормативных предписаниях, отвечающих требованиям Конституции РФ.

В-пятых, баланс интересов населения муниципальных образований и субъектов малого и среднего предпринимательства в процессе отчуждения муниципальной собственности должен обеспечиваться безусловным соблюдением требования о разумном и справедливом возмещении муниципальному образованию потерь от утраты муниципального имущества, при расчете которых следует учитывать не только текущую рыночную стоимость выбывающего имущества, но и предполагаемые издержки, связанные с невозможностью дальнейшего использования данного объекта. Кроме того, решения о возможности принудительной приватизации арендуемых субъектами малого и среднего предпринимательства объектов муниципальной собственности должны приниматься в надлежащей юридической процедуре при эффективном судебном контроле, позволяющем оценить целевое назначение имущества, определенное муниципальными правовыми актами, планируемое использование объектов муниципальной собственности, на приватизацию которых у субъектов малого и среднего предпринимательства возникает преимущественное право, основания возникновения права муниципальной собственности на конкретное имущество, последствия отчуждения муниципального имущества для его собственника и соответствие имущества положениям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, а также установить, предпринимались ли органами местного самоуправления действия, направленные на его использование в дальнейшем с целью реализации функций, возложенных на муниципальное образование.

Опираясь на эти правовые подходы, Конституционный Суд РФ признал оспариваемые законоположения не противоречащими Конституции РФ, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности.

Развивая правовые позиции, выработанные в вышеназванном Постановлении, Конституционный Суд РФ в ряде своих решений, касающихся проверки тех или иных норм указанного Федерального закона, указал также, что не может рассматриваться как нарушение конституционных экономических прав установление в Федеральном законе конкретного срока для заключения договора купли-продажи арендуемого имущества^[5], а также круга объектов недвижимости путем указания максимальной площади арендуемых помещений, в отношении которых может быть реализовано преимущественное право на их приобретение, имея в виду, что такое право предоставлено субъектам малого и среднего предпринимательства в качестве льготы^[6]. Вместе с тем Конституционный Суд РФ, следуя принципу обеспечения баланса публичных и частных интересов, подчеркнул, что при определении условий договоров купли-продажи арендуемого имущества, включая порядок оплаты, органы местного самоуправления не должны включать в них требования, которые для субъектов малого и среднего предпринимательства фактически означали бы невозможность реализации установленного законом права на приобретение арендуемых ими объектов недвижимости путем выкупа; давая оценку предложению о размере первоначального платежа по договору купли-продажи, арбитражный суд на основе имеющихся в деле доказательств может разрешить вопрос о соблюдении сторонами общего запрета злоупотребления правом, в частности установить, позволяют ли предложенные муниципальным образованием условия субъекту малого или среднего предпринимательства воспользоваться правом на рассрочку оплаты приобретаемого им имущества и тем самым реализовать свое право на приватизацию^[7].

Важное значение для определения конституционных оснований и пределов полномочий органов местного самоуправления по осуществлению приватизации объектов муниципальной собственности имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г. № 9-П. Предметом проверки в рамках данного Постановления стала норма ч. 2 ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», согласно которой собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений и находящегося в сельской местности жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения. Со ссылкой на это законоположение Звениговский районный суд Республики Марий Эл своим решением, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, признал противоречащей законодательству и потому недействующей норму муниципального правового акта одного из муниципальных образований, регулирующую вопрос передачи жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда в собственность гражданам, занимающим данные жилые помещения по договорам найма специализированного жилого помещения (при условии их непрерывной трудовой деятельности в качестве врачей-специалистов муниципального учреждения здравоохранения, участковых уполномоченных милиции, педагогов, других работников муниципальных и государственных учреждений данного муниципального образования в течение не менее чем 10 лет). Суды исходили из того, что в соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а потому при отсутствии в Законе РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» оснований и условий для принятия муниципальными образованиями решений о приватизации находящихся в их собственности специализированных жилых помещений их установление может осуществляться только субъектами РФ и к полномочиям органов местного самоуправления не относится. Конституционный Суд РФ не согласился с такой позицией, приняв решение в пользу заявителя — муниципального образования «Звениговский муниципальный район» Республики Марий Эл.

Конституционный Суд РФ установил, что жилые помещения, относящиеся к жилищному фонду соответствующих публичнотерриториальных образований, имеют социальный характер, а регулирование федеральным законодателем отношений по поводу находящихся в собственности муниципальных образований таких имущественных объектов означает и распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства, что предполагает возможность муниципальных образований осуществлять соответствующие регулятивно-распорядительные функции в отношении объектов подобного рода для достижения социально значимых целей. Регулирование же прав муниципальных образований как собственников муниципального жилищного фонда законами субъектов РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, недопустимо, поскольку такое регулирование, относясь к сфере гражданского законодательства, ограничивало бы права собственника, обязывая его к совершению приватизацию. Вместе с тем при определении пределов свободы усмотрения муниципальных образований по осуществлению их полномочий собственников в отношении специализированных жилых помещений не может не учитываться, что имущественные отношения в системе местного самоуправления как таковые обусловлены целями осуществления муниципальной власти, реализации прав граждан на местное самоуправление, обеспечения гарантий конституционно-правового статуса граждан, чем предопределяется использование муниципальной собственности, распоряжение ею в интересах местного сообщества в целом. Поэтому учитывая необходимость соблюдения интересов населения муниципального образования, нуждающегося в получении услуг специалистов, занятых в социально значимых сферах деятельности (привлечение которых требует в том числе наличие необходимого жилищного фонда для удовлетворения их потребностей в жилище), а также граждан, заинтересованных в приватизации служебных жилых помещений, и собственников (владельцев) соответствующего жилищного фонда, пределы установления условий и порядка приватизации специализированных жилых помещений муниципального жилищного фонда должны соответствовать цели местного самоуправления, которая состоит в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление местного самоуправления. Поскольку для достижения этой цели необходимо стимулирование граждан определенных профессий к осуществлению длительной трудовой деятельности в конкретном муниципальном образовании, органы местного самоуправления не могут быть лишены права устанавливать порядок и условия приватизации служебных жилых помещений (в том числе в отношении неопределенного круга лиц). При этом, однако, они должны исходить и из необходимости сохранения в муниципальном жилищном фонде определенного массива служебных жилых помещений, что предполагает возможность приватизации только части из них, а значит, требует определения критериев, на основании которых приватизация должна осуществляться в каждом конкретном случае, например установления определенных сроков проживания и трудовой деятельности в муниципальном образовании, по прошествии которых граждане — наниматели служебных жилых помещений могли бы рассчитывать на предоставление им преимущественного права на получение в собственность жилого помещения из специализированного жилищного фонда, если его собственником будет принято решение о приватизации входящих в него служебных жилых помещений. В то же время за счет приватизации специализированного жилищного фонда не должно осуществляться предоставление гражданам дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи.

Таким образом, Конституционный Суд РФ констатировал, что приватизация социально значимых объектов, каковыми являются в том числе объекты специализированного жилищного фонда, не может осуществляться в ущерб интересам всего местного сообщества и не должна приобретать массовый и универсальный характер. Она может использоваться лишь в соответствии с конституционными целями местного самоуправления, достижение которых предполагает обеспечение баланса интересов между различными категориями лиц, входящих в состав местного сообщества, и предполагает необходимость применения адресного (дифференцированного) подхода, позволяющего обеспечить удовлетворение имущественных интересов именно тех категорий граждан, которые непосредственно вовлечены в процесс жизнеобеспечения населения муниципального образования, т. е. вносят пропорционально значимый вклад в функционирование и развитие местного сообщества.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

• [1] Ладога. 2009. 13 января.
• [2] По сути аналогичная ситуация имеет место в рамках Федерального закона от 8 декабря 2011 г. .Μ" 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который также не содержит необходимых и достаточных гарантий учета мнения муниципальных образований при передаче им соответствующих имущественных объектов, равно как и процедур преодоления возможных разногласий, возникающих в процессе такой передачи.
• [3] Ростов официальный. 2013. 17 апр.
• [4] Городские вести. Царицын — Сталинград — Волгоград. 2012. 15 дек.
• [5] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. № 215-О-О.
• [6] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. № 214-О-О.
• [7] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2011 г. № 131-О-О.