Развитие местного самоуправления в условиях новой российской государственности (конец XX – начало XXI века)

Процесс утверждения и реформирования местного самоуправления в условиях новой российской государственности имеет своим началом постепенный, но, к сожалению, неуклонный процесс ослабления союзных федеративных начал и фактический переход к распаду СССР. В частности, этот период связан с принятием важного для того периода и заметно отличавшегося от Союзного Закона о местном самоуправлении 1990 г. Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550−1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Он послужил основой для трансформации органов местной власти в России, их преобразования в систему органов муниципальной власти.

Закон ввел новое понятие местного самоуправления. Оно определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (ст. 1). Изменилась также система местного самоуправления. Наряду с местными Советами народных депутатов — территориальными формами непосредственной демократии и органами территориального общественного самоуправления населения — в нее вполне обоснованно были включены соответствующие органы управления — местная администрация. Социальными предпосылками для такого решения стали нарастающая общественная, политическая и экономическая нестабильность, необходимость усиления централизованного руководства курсом проводимых реформ, усиливающая неудовлетворенность населения действиями коллегиальных органов власти (по примеру общесоюзного и республиканских съездов представительные органы все чаще называли «говорильнями»).

Закон 1991 г. не только выделил представительный и исполнительно-распорядительный органы в системе местного самоуправления, но и разделил их полномочия (ст. 17, 30 и 31). При этом местная администрация была подотчетна как соответствующему местному Совету (он, в частности, мог отменить ее незаконное решение), так и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции (ч. 2 ст. 29). Совет также находился в рамках властной вертикали: его не соответствующие законодательству решения могли отменяться вышестоящим Советом.

В Законе 1991 г. сделан существенный шаг вперед в понимании субъективно-личностных начал местного самоуправления. Закон не только прямо закрепил право граждан на участие в местном самоуправлении (союзный Закон упоминал лишь о реализации соответствующих прав), но и признал, что гражданам гарантируется вся полнота такого рода прав, ввел запрет на какие-либо их ограничения по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии (ст. 6). Местное самоуправление подчинялось демократическому принципу (режиму) равноправия.

Одновременно Закон 1991 г. скорректировал понятие территориальной и экономической основ местного самоуправления. В территориальном плане оно опускалось ниже областного (краевого) уровня и осуществлялось в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах, сельских населенных пунктах (ч. 2 ст. 2). Это можно рассматривать как приближение органов местного самоуправления к населению. В экономическом — приобретало новую материальную основу в форме муниципальной, а не коммунальной собственности. Разница между муниципальной и коммунальной собственностью не сводима к разности терминологии, а имеет более глубокое, сущностное значение. Муниципальная собственность объявлялась достоянием населения соответствующей территории, т. е. необходимой и неотъемлемой экономической базой его деятельности по решению вопросов местного значения, в отношении которой население выступает исходным субъектом и полноправным собственником.

Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а районными и городскими Советами — положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории.

Новый, чрезвычайно сложный этан в развитии местного самоуправления связан с конституционным кризисом в России (вплоть до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г.). Результатом политической борьбы между законодательной и исполнительной властью (в лице Президента РФ и Верховного Совета РФ), завершившейся военным противостоянием, стал слом всей представительной системы сверху донизу. Деятельность местных Советов народных депутатов была прекращена, а их функции переданы соответствующим исполнительно-распорядительным органам — местным администрациям^[1]. С точки зрения общепризнанных муниципально-правовых стандартов, к числу которых относится обязательное наличие в самоуправляющейся единице выборного органа народного представительства, это решение фактически означало приостановление (временное упразднение) местного самоуправления, что является беспрецедентным событием в истории страны. Произошел отрыв публичной власти от народа, забюрокрачивание управленческой системы, ориентированной теперь на жесткую административную централизацию.

Вскоре после ликвидации советской представительной системы начался процесс образования новых органов местного самоуправления, предусмотренный Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с утвержденным Указом Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы для разных административно-территориальных единиц, в том числе в зависимости от численности, устанавливались различные организационно-правовые формы местного самоуправления. При этом за органами местного самоуправления признавалось право самостоятельно определять свою структуру. Так, в поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления. Если численность населения составляла до 50 тыс. человек, то на таких территориях выборными органами местного самоуправления являлись собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). Причем на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, допускалось создание единого органа местного самоуправления соответствующей территории. В частности, в районе мог быть образован представительный орган, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Для городов и других поселений с населением свыше 50 тыс. человек предусматривался альтернативный порядок наделения полномочиями главы администрации: он либо избирался населением, либо назначался главой администрации области (края и т. п.).

Положение предусматривало, что выборный представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программы развития соответствующих территорий. Однако все решения, связанные с расходованием финансовых средств и налоговым регулированием, должны были приниматься не только по представлению, но по согласованию с главой администрации.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» реформирование местного самоуправления было продолжено. В частности, Указ признал перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренный Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, исчерпывающим. Тем самым представительные органы оказались компетентными решать довольно узкий круг вопросов, касающихся, главным образом, стратегического планирования, финансово-налогового регулирования, контроля; к ним примыкает также принятие устава местного самоуправления. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом 1991 г., поручалось осуществлять местной администрации.

В целом в этот период выстраивается новая концептуальная модель местного самоуправления с явным перевесом в сторону исполнительно-распорядительных органов власти при одновременном их выведении за пределы реального контроля со стороны представительных органов.

Политико-правовой кризис конца 1993 г., столь сильно повлиявший на развитие местного самоуправления, разрешился в конечном итоге принятием новой Конституции РФ, которая стала новым учредительным актом российской государственности на иных, отличных от прежних основаниях. В новый демократический правопорядок и соответствующую ему систему публичной власти народа Конституция РФ вписала и местное самоуправление, предопределив перспективы его развития в новых политико-правовых условиях.

С принятием Конституции РФ 1993 г. и последующей практикой ее реализации связан качественно новый, продолжающийся и сегодня, период развития российского местного самоуправления.

Конституция РФ провозгласила местное самоуправление основой конституционного строя (ст. 12), необходимой формой осуществления власти народа (ст. 3); признала его одним из неотъемлемых конституционных прав личности и институтом самодеятельного, творчески инициативного решения населением вопросов жизнеобеспечения (ст. 130). Она закрепила самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12), установила право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и непосредственно участвовать в решении вопросов о границах территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131). Конституция РФ содержит всестороннее развернутое правовое регулирование местного самоуправления, определяет важнейшие общие принципы его правовой, компетенционной, территориальной, организационной, экономической и финансовой основ, систему гарантий местного самоуправления, в том числе в его взаимоотношениях с государством. Столь широкой конституционной регламентации муниципальной демократии не знает ни одна конституция мира.

Следует отметить, что в концептуальном плане Конституция РФ закрепила двуединое понимание природы местного самоуправления как сложной государственно-общественной системы, что стало итогом компромисса между сторонниками либерального и консервативного видения будущего российской государственности. Конституция РФ исключает как муниципальный суверенитет (некие абсолютные, ничем не стесняемые, не подлежащие ограничениям права местного самоуправления), так и сведение местного самоуправления к государственному управлению на местах.

Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), по которым принимаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов РФ. Поэтому конкретизация конституционных положений обеспечивается на уровне федерального и регионального законодательства, в правовых актах самих муниципальных образований.

Первым базовым для местного самоуправления федеральным законом, принятым в порядке реализации конституционных норм, стал Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целом его можно оценить как весьма прогрессивный и демократический. Он не только воспроизвел основные конституционные принципы местного самоуправления, но и развил конституционное регулирование, заложил основу для системного правового регулирования местного самоуправления, став важнейшим источником муниципального права.

Вместе с тем Федеральный закон № 154-ФЗ не во всем одинаково точно следовал духу конституционного понимания местного самоуправления. На волне либеральных преобразований начала 1990;х гг. он придал местному самоуправлению существенный импульс в сторону его общественной природы, что выразилось, в частности, в рамочном характере федерального правового регулирования муниципальных отношений, в сужении государственного контроля в сфере муниципальных дел. На практике в силу национально-исторических традиций, с одной стороны, и конкретных, присущих данному этапу развития Российской Федерации, социально-экономических и политических условий — с другой, ориентация на усиление общественных начал в местном самоуправлении оказалась во многом формальной.

Вместе с тем рамочный характер Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ объективно предопределил важность регионального муниципального законотворчества. Во всех субъектах Федерации в течение относительно короткого времени (за 2−3 года) были приняты как базовые законы о местном самоуправлении в соответствующих республиках, краях, областях, так и специальное законодательство о муниципальной службе, муниципальных выборах, местных референдумах, органах территориального общественного самоуправления и т. д.

Пожалуй, еще более сложным был этап нормативного правового конституирования местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. Он был связан, прежде всего, с разработкой и принятием новых для нашей правовой системы нормативных правовых актов — уставов местного самоуправления, призванных выполнять роль своего рода муниципальных конституций^[2].

Вместе с тем уже вскоре после принятия Федерального закона № 154-ФЗ в силу стало очевидным, что не во всех регионах местное самоуправление развивается одинаково успешно. Заложенная в нем модель местного самоуправления нуждалась в развитии и определенной корректировке^[3]. Неразвитость форм общественной самоорганизации, отсутствие инициатив снизу, гражданского контроля за властью, объективные трудности для населения принять на себя ответственность за решение всего объема вопросов местного значения привели к тому, что местное самоуправление, декларируемое как общественный институт, все больше подвергалось бюрократизации со стороны муниципальных чиновников. Неслучайно в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2000 г. отмечалось, что «слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается»^[4].

В докладе «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития», подготовленном рабочей группой Государственного совета РФ по вопросам развития местного самоуправления осенью 2002 г.^[5], было признано наличие «серьезных проблем, связанных с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений». Констатировалось, что муниципальная практика зачастую «сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления». Были обобщены основные проблемы правового регулирования местного самоуправления и муниципальной практики. Среди них:

• 1) размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде всего дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики;
• 2) несогласованность Федерального закона № 154-ФЗ с рядом базовых законов, принятых позднее, особенно с БК РФ и НК РФ;
• 3) юридическая некорректность уставов муниципальных образований, которые зачастую отличаются низким качеством, а нередко и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству;
• 4) отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• 5) недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами;
• 6) недостаточная проработанность процедур обеспечения ответственности и контроля — как со стороны граждан, так и со стороны государства — за деятельностью органов местного самоуправления;
• 7) неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления.

Эти и другие им подобные проблемы в муниципальной сфере имели глубинный, системный характер и не могли быть устранены внесением в действующее законодательство «точечных», «косметических» корректив. Поэтому в Докладе предлагалось полностью пересмотреть базовый федеральный закон в области местного самоуправления, принять его в новой редакции.

Поддержав идею обновления федерального законодательства о местном самоуправлении, Президент РФ 4 января 2003 г. внес в Государственную Думу проект нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленный комиссией под руководством Д. Н. Козака. 16 сентября этого года он был принят Государственной Думой, 24 сентября — прошел утверждение в Совете Федерации, а 6 октября — подписан Президентом РФ.

Федеральный закон № 131-ФЗ ознаменовал широкомасштабную трансформацию местного самоуправления, охватив изменениями и преобразованиями все стороны муниципальной жизни.

Суть концептуальной основы Федерального закона № 131-ФЗ — понимание местного самоуправления как формы публичной власти народа, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление не противопоставляется государству, а вводится в единый механизм публичного управления (управления делами государства) наряду с институтами федеральной и региональной государственной власти. При этом речь идет не об «огосударствлении» муниципальной власти в смысле ее встраивания в систему государственных органов с отношениями жесткой административной субординации, а о возложении на нее своей части ответственности в рамках конституционного определенного круга задач публичной власти в России, несение которой предполагает взаимодействие и сотрудничество с федеральным центром и регионами.

Ключевые положения Федерального закона № 131-ФЗ направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления в целях реального приближения местной власти к населению и формирования условий для эффективного решения местных хозяйственных и социальных вопросов, требующих развитой инфраструктуры, финансовых и материальных ресурсов. Он установил обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. В крупных городах предусмотрено создание городских округов. Тем самым местное самоуправление становится «властью шаговой доступности», сфера ответственности которой определяется конкретными особенностями данной территории.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрел тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и его финансово-экономической основой. Это проявляется, в частности, в единстве принципов финансово-бюджетного обеспечения муниципальных образований, а также в требовании соответствия объектного состава муниципальной собственности функциональному содержанию правового статуса муниципального образования данного типа. Реализация этого требования предполагает, с одной стороны, соразмерность материальной базы местного самоуправления возложенным на него задачам, с другой — перераспределение публичной собственности между уровнями публичной власти с учетом закрепленной за ними компетенции (этот процесс продолжается и в настоящее время).

В Федеральном законе № 131-ФЗ детально прописана процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в целом исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, в том числе ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

При этом предусмотрено усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, введен новый институт временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.

Вступление Федерального закона № 131-ФЗ в силу предполагало проведение широкого объема правовых, организационных и иных подготовительных мероприятий, связанных с его реализацией, а потому был установлен довольно длительный переходный период. В полном объеме Закон вступил в силу во всех субъектах РФ с 1 января 2009 г.

В настоящее время реализация демократического потенциала местного самоуправления является по существу совместной функцией органов государственной власти и местного самоуправления, и от слаженности их усилий, от уровня координации принимаемых решений зависит реальное повышение эффективности муниципальной демократии как первичной системы народовластия в Российской Федерации. Для ее наиболее полной реализации необходима выработка концепции государственной муниципальной политики в Российской Федерации как целостного документа, отражающего цели, задачи, принципы, формы, методы, средства ее реализации. Частично эти вопросы затрагиваются в таких программных актах, как Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г., Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. В этом же ряду можно назвать подготовленную Минрегионом России Концепцию совершенствования региональной политики в Российской Федерации, которая пока существует в проектном варианте. Очевидно, однако, что целенаправленное развитие местного самоуправления требует разработки и правового закрепления самостоятельной концептуальной базы этих процессов в единстве политических и правовых начал их осуществления. Активно ведется работа по формированию концепции развития российского местного самоуправления, прежде всего, на базе Всероссийского совета местного самоуправления. Уже подготовлен и прошел предварительное обсуждение в рамках состоявшегося 8 ноября 2013 г. Всероссийского Съезда муниципальных образований проект документа под названием «Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период»^[6]. Не умаляя высокую значимость и важность непосредственно-инициативного участия самого муниципального сообщества в подготовке соответствующих стратегических документов, следует все же отметить, что концепция развития местного самоуправления — как основа осуществления политики демократического правового социального государства в муниципальной сфере — должна иметь вполне определенный официальный, государственно-правовой, а не общественный характер, обеспечивать связывание органов публичной власти единством целеполагания в рамках решения задач муниципального строительства.

• [1] См.: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» .
• [2] Одним из первых, в частности среди крупных городов, был принят Устав города Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 г., концептуальные основы которого в последующем получили свою реализацию и в других уставах муниципальных образовании. См.: Бондарь Н. С. Каким должен быть устав муниципального образования (Концепция Устава города Ростова-на-Дону). Ростов н/Д: Ростовск. городск. Дума, 1996; Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростована-Дону). Ростов н/Д: Изд-во Ростовского ун-та, 1996.
• [3] Интересно, что уже в начале 1998 г. на общероссийской конференции, посвященной вопросам государственного строительства, был подготовлен проект резолюции, в котором содержался пункт о целесообразности разработки новой редакции закона о местном самоуправлении. Правда, тогда он подвергся критике и был отвергнут. См.: Васильев В. И. Муниципальное право России. С. 147.
• [4] Российская газета. 2000. 11 июля.
• [5] URL: archive.kremlin.ru/text/docs/2002/10/30 612.shtml.
• [6] Документ размещен на сайте Всероссийского совета местного самоуправления: URL: vsmsinfo.ru.