Управление и финансирование

В мировой школе проявляются важные тенденции при реформировании управления образованием. Идет поиск баланса между управленческими функциями на школьном, национальном и региональном уровнях образования. Централизованные окостеневшие структуры зачастую оказываются неэффективными. Хотя в некоторых случаях целесообразно укреплять центральное управление как координатора школьной политики. При реформировании управления школы есть необходимость преодолеть бюрократизацию управленческих структур, выражающуюся, прежде всего, в поэтажном распределении власти, сохранять функции центрального управления как координатора школьной политики, находить компромисс между жесткой централизацией и широкой автономией.

В ведущих странах мира существенно различается политика финансирования образования. Если в западноевропейских государствах ежегодные расходы на образование составляют 5−6% ВПК, то в России — около 3,6%. В США, например, ежегодные затраты на образование составляют 7% государственного бюджета, что в абсолютном выражении составило, например, в 2006 г. 56 млрд долл. Кроме того, значительный вклад вносят негосударственные фонды и частные лица. К примеру, размер таких пожертвований в одной только школе округа Принстона составил в 2008 г. почти 2 млн долл.

Общественные школы обязательного образования — бесплатные, частные учебные заведения — платные. Некоторые частные школы — дорогие и привилегированные: российские «Премьер» и «Президент», английские «публичные школы», американские «независимые школы» и пр. Финансовая государственная политика в отдельных странах в отношении частных и общественных школ базируется на разных принципах: преференции для общественных учебных заведений (Россия, Англия, Япония), равное финансирование (США, Франция).

Россия. В России обозначились стремления создать компромисс между жесткой централизацией и широкой автономией при управлении школьным делом. Система общего образования подчинена Федеральному министерству, органам субъектов РФ, местным муниципальным органам. В компетенции федеральных властей находится разработка целевых программ развития образования, общегосударственных стандартов обучения, определение порядка аттестации работников образования, формирование структуры системы образования, финансирование образовательных учреждений. На региональном уровне школьной системой ведают органы управления образованием и местного самоуправления. В их компетенцию вошли регистрация общеобразовательных учреждений; разработка региональных базисных учебных планов, национально-регионального компонента программы общего образования; организация питания учащихся; вопросы перевода отдельных учащихся в коррекционные классы и классы компенсирующего обучения и др.

Деятельность отдельных общеобразовательных заведений строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формы самоуправления: совет школы, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Школы самостоятельно разрабатывают свои учебные планы на основе государственных стандартов. Они имеют право по просьбе родителей открывать группы продленного дня, классы компенсирующего обучения и коррекционные классы. Учебные заведения самостоятельно решают вопросы о переводе учащихся в следующий класс и т. п.

В управлении образованием в последние годы возникла тенденция возвращения к гипертрофированной централизации.

В конце первого десятилетия XXI в. заметно увеличились ассигнования на общее образование. Они утвердились как одна из основных статей бюджета. Россияне вправе давать детям домашнее общее образование и получать на это государственные субсидии. Затраты родителей на обучение в негосударственных учебных заведениях должны возмещаться в определенных пределах из общественных средств. Однако фактически этого не происходит. Вопрос о том, чтобы законодательно закрепить равенство частных и государственных общеобразовательных учреждений при финансировании, был поставлен в 2009 г. Президентом РФ Д. А. Медведевым.

США. Соединенные Штаты поделены на школьные округа (дистрикты): 15,5 тыс. в 50 штатах. Обычно они сравнительно невелики (до 50 тыс. учащихся), но есть и просто огромные. Например, в Нью-Йорке насчитывается до 1 млн учащихся. Большинство мест в окружных комитетах по образованию занимают делегаты от родителей. Остальных членов делегируют учителя и администрация отдельных школ.

При управлении школьным делом разделены полномочия конгресса, федеральной администрации, штатов, округов и отдельных учебных заведений. Разделение приводит к высокой степени децентрализации управления и финансирования. Идея местного самоуправления школы рассматривается как традиционно важная для нации. Такая традиция подчеркнута в правительственном документе «Цели-2000» (1994): «Роль федерального правительства… была и остается ограниченной в области образования… Вашингтон может лишь помогать определять стандарты, выявлять образцы достижений, осуществлять дополнительное финансирование» .

Все государственные школы относятся к какому-либо образовательному округу (дистрикту). Комитеты отдельных штатов и администрация дистриктов разрабатывают региональную школьную политику, устанавливают стандарты учебных программ, которые могут значительно отличаться от программы образования в других штатах, распределяют ассигнования между округами, определяют квалификационные требования для преподавателей, занимаются материально-техническим оснащением школ. Каждый штат и дискрикт организуют, кроме общегосударственных, экзамены по своей программе, либо вовсе не имеют таковых. Это означает, что основные вопросы (чему учить, кто и за какую плату учит, как оценивать и переводить школьника в очередной класс, при каких условиях вручать свидетельства об образовании, какими пользоваться учебниками) находятся в компетенции дистриктов и штатов. Принимает на работу и увольняет учителей дистрикт, иногда по рекомендации директора школы, если последний достаточно авторитетен. Последняя инстанция в трудовых спорах также дистрикт. Несмотря на то, что общеобразовательные школы разделены административно и территориально, они вертикально интегрированы. Как правило, две-три начальные школы относятся к одной младшей средней, куда переходят выпускники этих начальных школ. В свою очередь две-три младшие средние школы интегрированы с одной старшей высшей школой.

Противники централизации добивались в конгрессе в 1981 г. ликвидации министерства образования, передачи его функций и возможностей в ведение штатов и дистриктов. Соответствующий законопроект не прошел из-за оппозиции сторонников сохранения роли центра при управлении школой. Несмотря на высокую степень децентрализации и второстепенную роль федерального центра в управлении, национальное министерство образования, которое работает в тесной связи с департаментами образования штатов и округов, может оказывать влияние на управление школы. В последние годы министерство не только сохраняет общее руководство школьным делом, но и несколько увеличивает масштабы своего влияния.

Делопроизводство в сфере образования до предела регламентировано и компьютеризировано. Служебная переписка осуществляется исключительно по электронной почте. Распоряжения руководства не обсуждаются, а выполняют в срок. У административного персонала есть четкие служебные инструкции, согласно которым они должны действовать. Комментируя такой стиль управления, наш соотечественник А. Димиев, преподававший несколько лет в американской школе, свидетельствует: «Любое отклонение от инструкций недопустимо. Причем это возведено в категорию морали, а не просто хорошее или плохое исполнение служебных обязанностей. Следование инструкциям — хорошо. Нарушение инструкций — плохо. Никого не интересует конечная цель. Если ты нарушишь инструкцию и добьешься положительного результата, этого никто не заметит. Но вот если ты просчитаешься, и результат нарушения инструкции будет отрицательный, тебя накажут очень сурово, вплоть до увольнения» .

Основное финансовое обеспечение государственных школ обеспечивают дистрикты. Дистрикты наполняют бюджеты за счет местных налогоплательщиков и по своему усмотрению их расходуют. К этим средствам добавляется государственный бюджет на образование, который в общей сумме расходов составляет ежегодно около 14%. Доля федерального правительства в финансировании школьного дела постепенно увеличивается. На протяжении 1970−1980;х гг. она выросла с 1 до 10%. С 1965 г., со времени вступления в силу Закона о начальном и среднем образовании, до 1991 г. на нужды общеобразовательной школы федеральным центром было потрачено более 200 млрд долл.

Материальное оснащение многих американских школ поражает воображение. В таких учебных заведениях, помимо просторных классов, лабораторий, есть музыкальные и художественные мастерские, стадион, бассейн, актовый зал на сотни мест.

Великобритания. В Великобритании сложилась устойчивая децентрализованная система управления образованием, о которой нередко говорят как «о национальной системе, управляемой на местном уровне». Системой образования руководит Министерство образования, которое вырабатывает общенациональные стандарты, рекомендации, инспектирует учебные заведения. Каждая школа сама определяет свой учебный план, руководствуясь рекомендациями министерства. Значительные права имеют муниципалитеты.

Министерство образования субсидирует до 60% школьного бюджета. Муниципалитеты финансируют остальные 40% общественных затрат на школы. Министеркие субсидии распределяются в зависимости от того, руководствуется ли учебное заведение рекомендациями центра, а также от успешности работы заведения. Организацией работы бюджетных школ заняты местные органы образования, в функции которых входит материальное обеспечение школ, контроль приема в школу, размещение фондов, мониторинг качества обучения, обеспечение школьным транспортом и пр. С 1988 г. существенно расширены финансовые и управленческие права отдельных школ, которые получают и расходуют по своему усмотрению большую часть выделяемых им средств. Частные школы пользуются меньшими льготами при финансировании, нежели общественные учебные заведения.

Германия. В ФРГ общегерманское ведомство образования осуществляет сугубо координаторские функции. Основные властные полномочия в сфере образования принадлежат властям отдельных земель. Фактически вопросами образования в каждой из земель ведает свое министерство. Министры входят в общенациональную Постоянную конференцию, где решения принимаются консенсусом и имеют рекомендательный характер. Главным источником финансирования образования являются бюджеты земель и муниципалитетов.

Франция. Система образования во Франции остается по преимуществу централизованной. Министерство национального образования управляет всеми учебными заведениями страны. Франция поделена на учебные округа (академии). Во главе академии стоит ректор, который является полномочным представителем министра образования и контролирует от его имени деятельность всех школ вверенного ему учебного округа. Наметились тенденции по децентрализации управления школой. Отдельные академии, например, вправе определять свои сроки начала и окончания учебного года и школьных каникул.

Государственный бюджет является основным источником финансирования всех учебных заведений. Важным источником финансирования оказываются местные бюджеты и взносы предприятий и частных лиц, что не может не усиливать автономию отдельных академий. Отдельные ученики средних учебных заведений (не более десяти в каждом) получают стипендии.

Китай. В КНР функции управления и финансирования образования распределены между властями центра, провинций, районов и уездов. На общее образование ежегодно затрачиваются средства, составляющие около 1,5% от общенациональных расходов. В 2004 г. в 30 провинциях и автономных районах введен так называемый «единый школьный сбор». От него постепенно освобождаются ученики из бедных семей. В обязательной школе учащиеся не платят за обучение; плата взимается за учебные пособия, тетради и т. п. Создан «Фонд для обязательного обучения в отсталых регионах», который каждый год помогает более чем 600 тыс. учеников из бедных семей.

Япония. В Японии управление и финансирование школьного дела — в первую очередь прерогативы центра. Министерство образования устанавливает общенациональные стандарты обучения, численность преподавательского состава, утверждает руководителей окружных отделов образования, контролирует применение учебников. Многие вопросы решаются на местах с учетом специфики региона. Страна поделена на сравнительно небольшие учебные округи. Непосредственное руководство общенациональными школами в округах возложено на местные отделы образования, состав которых формируется губернаторами префектур и мэрами муниципалитетов. Управляют муниципальными школами, т. е. учебными заведениями, созданными местными властями, как правило, сами учредители. Работа муниципальных школ определяется комитетами по образованию. Комитеты не зависят от правительственной администрации. Их членами являются профессионалы-педагоги, а также представители общественности: местные жители, родители учеников. Предпринимаются меры по дальнейшей децентрализации управления образованием. Школы используют санкционированные министерством учебники, имея возможность выбора.

Министерство субсидирует учебные заведения на 25%. Остальные средства идут из местных бюджетов.