О стратегическом управлении регуляторами развитием национальной банковской системы

Перечисленные в предыдущем параграфе актуальные проблемы российских банков требуют постоянного и неослабного внимания со стороны регуляторов банковского сектора, прежде всего ЦБ РФ. Инструменты, которыми последний обладает для выполнения своих законодательно прописанных функций и задач, были в общих чертах раскрыты в нашем учебнике для бакалавров.

При этом следует обратить внимание на следующее.

К числу инструментов указанного рода, применяемых центральными банками, принято относить, в частности:

• • проведение операций на открытом рынке с ценными бумагами (преимущественно с государственными);
• • проведение интервенций на валютном рынке;
• • установление целевых ориентиров роста показателей денежной массы (таргетирование);
• • рефинансирование коммерческих банков (выдача им кредитов), изменение соответствующих процентных ставок и иных условий рефинансирования;
• • резервирование (депонирование) банками части привлеченных ими средств в центральном банке, изменение норм и других параметров такого резервирования;
• • прием временно свободных денег банков в депозиты, изменение соответствующей процентной ставки и других условий таких депозитных операций;
• • установление для банков обязательных и расчетных нормативов деятельности;
• • прямые количественные ограничения.

Однако дело в том, что указанные инструменты приспособлены для выполнения Банком России только его первой целевой функции, которую коротко можно интерпретировать как функцию регулирования денежного обращения в стране, что можно считать функцией оперативного характера. Оперативные задачи решаются также с помощью надзорных процедур. Таким образом, вопрос инструментария, потребного для выполнения ЦБ РФ его другой целевой функции, — обеспечения формирования и эффективного развития самой банковской системы, остается открытым.

Управление банковской деятельностью в стране со стороны ЦБ РФ (и других регуляторов) включает в себя несколько аспектов, в числе которых — стратегическое (рассчитанное на ряд лет вперед) управление развитием национальной банковской системой в целом (рис. 1.3).

Рис. 1.3. Уровни управления банковской деятельностью в рамках национальной экономики Что мы имеем реально в этом аспекте? Обратимся к основным банковским законам (табл. 1.2) и рассмотрим, в какой мере они обеспечивают необходимое управление развитием банковского сектора в целом.

Таблица 1.2. Закон «О Центральном банке РФ» .

Федеральный закон от 03.02.1996 № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках) мог бы иметь непосредственное отношение к указанной проблеме, однако на самом деле этого нет. В нем имеется лишь одна статья, имеющая косвенное отношение к рассматриваемому вопросу.

Ст. 24. Обеспечение финансовой надежности кредитной организации.

В целях обеспечения финансовой надежности КО обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливает Банк России.

КО обязана … классифицировать активы, выделяя сомнительные и безнадежные долги, и создавать резервы (фонды) на покрытие возможных убытков в порядке, устанавливаемом Банком России.

КО обязана соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые в соответствии с … Законом о ЦБ РФ.

КО обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых операций.

Очевидно, предполагается, что если каждый банк обеспечит свою надежность перечисленными и иными способами, то и с банковской системой проблем не будет. Но на самом деле это не так. Даже надежная, уверенная работа всех или хотя бы большинства отдельно взятых банков не делает более понятным, куда и как развивается (сознательно направляется) вся их система в единстве.

Таким образом, нормативно-правовая база управленческой деятельности Банка России в данном аспекте более чем скромна и ограничивается по сути ст. 3 Закона о ЦБ РФ, в которой лаконично прописаны цели его деятельности, в том числе такая общая, как развитие и укрепление банковской системы РФ. Но в Законе не определено, что под этим следует понимать, и не прописаны основные механизмы реализации данной задачи. Кроме того, среди вмененных Банку России задач (ст. 4 Закона) нет ни одной, указывающей, что и как именно он обязан или вправе делать для достижения названной цели. Отсюда следует, что руководство ЦБ РФ вправе при желании как бы и не замечать данную цель, толковать ее по собственному усмотрению или разумению, намечать для ее достижения меры, неизвестно откуда и почему вытекающие. Для банков это создает значительные риски стратегического характера. Были и есть документы под названием «Стратегия развития банковского сектора РФ», но большой роли они не играют.

Поначалу у ЦБ РФ в течение целого десятилетия вообще не было концепции развития отечественной банковской системы. Только в самом конце 2001 г. Правительство РФ и Банк России приняли рассчитанную на пять лет совместную «Стратегию развития банковского сектора Российской Федерации», о качестве которой можно судить хотя бы по тому, что уже в 2003 г. необходимость ее существенной переработки ни у кого не вызывала сомнений. Дальше была принятая теми же органами в 2005 г. «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г.», получившая настолько неоднозначные оценки, что Ассоциация российских банков была вынуждена в это же время принять свою собственную «Стратегию повышения конкурентоспособности национальной банковской системы Российской Федерации», а вскоре (2006 г.) и программу «Национальная банковская система России 2010−2020» .

С завершением 2008 г. в условиях разразившегося мирового кризиса российские власти долго не могли выработать новую стратегию развития отечественного банковского сектора, хотя ценность таких документов особенно высока именно в кризисные и посткризисные периоды. Новая «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г.», также подготовленная Правительством РФ и ЦБ РФ, была утверждена лишь в апреле 2011 г.

Данную «Стратегию…», похоже, никто уже не рассчитывал увидеть, а что касается ее содержания, то еще на стадии обсуждения проекта документа оно получило в экспертном сообществе (к примеру, на заседании Комиссии Российского союза промышленников и предпринимателей по банкам и банковской деятельности) «дружное неодобрение» как излишне декларативный документ, по сути не предназначенный для практического использования (в нем поставлено немало интересных задач, но, как правило, не предложены конкретные механизмы их решения). Массу серьезных замечаний к проекту представила АРБ в отдельном документе и в докладе президента Ассоциации на очередном ее съезде в апреле 2011 г. Так, в докладе ключевыми задачами на ближайшую перспективу для банковской системы были названы:

• • ликвидация всех последствий финансового кризиса, в том числе системных проблем и структурных диспропорций в банковской системе;
• • поиск оптимальной структуры банковского сектора в новых условиях мировой финансовой системы, разработка среднесрочной стратегии развития, учитывающих формирующиеся новые реалии и позволяющих банковской системе максимально поддерживать экономический рост и содействовать улучшению его качества.

Однако после выхода документа он нигде уже, насколько можно судить, глубоко не анализировался. И вообще про него все как бы забыли. Впечатление такое, будто составители «Стратегии…» именно на такой эффект и рассчитывали.

В связи с этим верной представляется следующая характеристика специалиста:

" Чиновники … отлично усвоили практику развешивания «морковок» в документах, чтобы дискуссия шла по выгодному для них сценарию. К примеру, опять всех возбудила тема, связанная с возможным повышением уровня капитала действующих КО.

Проблема всех предыдущих «Стратегий…», и эта не исключение, заключается в том, что в них недостаточно четко формулируются параметры условий, в которых будет функционировать экономика и весь бизнес. Есть большой перекос в сторону определения того, что должны делать кредитные и иные финансовые организации, и в меньшей степени говорится о задачах государства. Характерная черта всех «Стратегий…», кстати, очень краткосрочных, — нет видения будущего, что будет через 10 лет, к каким целям мы должны стремиться. Хотя, надо признать, они содержат в основном верные предложения, в частности, участников рынка. Опыт показывает — когда дискуссии утихают, документ ложится на стол и остается практически забытым"^[1].

Между тем документ содержит ряд моментов, на которые, по мнению авторов, следует обратить внимание. Выделим основные из них (табл. 1.3) и кратко прокомментируем содержание положений «Стратегии…» .

Таблица 1.3. Из содержания «Стратегии…» .

Напрашивается вывод: целостной системы норм, которые были бы целенаправленно посвящены проблематике управления развитием банковского сектора страны в целом, отечественное специальное банковское законодательство еще не содержит отдельные нормы, которые прямо или косвенно можно отнести к указанной проблематике и содержатся в Законе о ЦБ РФ, если и не выглядят в нем случайными, как было раньше, то все равно пока не составляют согласованного и работоспособного механизма, используя который Банк России вместе с другими регулирующими органами был бы обязан и мог бы сознательно и целенаправленно формировать будущее состояние национальной банковской системы.

Как в очередной раз показали кризисные события 2008- 2010 гг., ситуация крайне опасная и требует скорейшего исправления.

Итак, ни в специальном банковском законодательстве, ни в практике работы Банка России нет инструментов управления, которые он мог бы использовать в процессе дальнейшего формирования российской банковской системы. Во всяком случае, их нет как формы реакции на вполне понятную задачу, как осознанно выбранных способов практических действий и рассматриваемых именно в таком технологическом качестве. Управляющие воздействия на банковскую систему в целом пока оказываются побочным результатом решений, преследующих, как правило, иные цели.

Какие же инструменты управления развитием банковской системы могли бы использоваться в наших условиях? Не претендуя на полноту ответа на данный вопрос, отметим следующее.

Во-первых, это должна быть обоснованная государственная политика развития национальной банковской системы (сектора). Ее основными элементами могли бы быть:

• • стратегия (концепция) развития банковского сектора, включая: переосмысленную концепцию роли данного сектора в развитии национальной экономики и соответственно роли государства в его регулировании; концепцию либерализации (разбюрокрачивания, снятия излишней зарегулированности) российского банковского рынка и на этой основе его разумного включения в международный банковский рынок;
• • подкрепляющие стратегию конкретные программы и планы, включая программу государственной поддержки российских банков. При этом под поддержкой государства банковское сообщество обоснованно понимает не какие-то особые льготы для банков, а в первую очередь отсутствие помех со стороны государства в части искусственного сдерживания развития рынка банковских услуг.

Опыт разработки стратегии теперь в России имеется (даже если он пока был не очень удачен), появились уже, прежде всего в регионах, конкретные программы и планы развития локальных банковских систем. Однако пока фактически отсутствуют общенациональные программы и планы развития банковской системы в целом, вокруг которых можно было бы организовать совместные целенаправленные действия банковского и вообще предпринимательского сообщества.

В рамках разработки концепции дальнейшей модернизации банковской системы России имело бы смысл:

• • здоровое развитие банковской системы законодательно закрепить как функцию государства в целом, а не только Банка России;
• • определить соответствующие задачи ответственных органов государства;
• • выработать критерии эффективности развития банковской системы (сектора), включая критерии целесообразности и (или) безусловной необходимости вмешательства и прямого участия государства в развитии банковского дела в стране.

При этом Банк России мог бы стать основным координирующим и исполнительным органом, реализующим государственные функции, необходимые для развития банковской системы, что следовало бы законодательно вменить ему, организационно закрепив за Центробанком необходимые полномочия.

Как уже отмечалось, ЦБ РФ должен отвечать за «развитие и укрепление банковской системы РФ». В это пока не конкретизированное понятие следовало бы с учетом уроков последнего мирового финансового и экономического кризиса наряду с другими компонентами включить требование о том, чтобы главный банк страны был реально ответственным за состояние системного (макроэкономического) риска для всей банковской системы, т. е. за системную финансовую стабильность, и располагал всеми необходимыми для этого полномочиями, инструментами и средствами. Подчеркнем — он должен не просто «мониторить» ситуацию, в том числе через стресс-тестирование, и периодически информировать общество о результатах такой своей «наблюдательной» или исследовательской работы, а стать ответственным и эффективным регулятором такого риска.

Что касается созидательных планов (программ), то они могли бы иметь разные статусы (масштабы): имеющие значение для всего банковского сектора, для всех его звеньев и участников и одновременно для всех, кто получает услуги банков; ориентированные на решение относительно локальных (например, региональных) проблем развития банковского сектора.

Для всего банковского сектора это могла бы быть программа его развития и формирования из «сектора» современной полноценной и эффективно работающей системы как таковой.

Здесь возможны и необходимы и менее глобальные, но также общезначимые программы. К примеру, нужна среднесрочная программа создания (модернизации) общероссийской системы проведения платежей и расчетов в режиме реального времени.

Представляется совершенно необходимой упреждающая разработка «пакета» мер (плана действий) финансового оздоровления, включая меры законодательного характера, на случай неожиданного возникновения значимых проблем в банковской индустрии (чтобы не принимать решения «впопыхах», как это было в 1998, 2004 и 2008−2009 гг.). Такой набор мер (инструментов) частично был сформирован в 2008—2009 гг. как реакция на глобальный финансовый кризис. Реализация таких заранее продуманных и согласованных между государственными органами и банковским сообществом мер должна обеспечивать в необходимых случаях своевременную поддержку нуждающихся в этом банков и их кредиторов, чтобы не допустить развития банковского кризиса по принципу «домино». При этом следует ясно понимать, что политика и практика ликвидации всех проблемных банков — это путь, ведущий в тупик.

Применительно к регионам задача могла бы формулироваться по-разному. Так, в отдельных субъектах РФ число действующих местных КО не превышает двух, а в некоторых из них самостоятельные КО вообще отсутствуют. Понятно, что здесь нужны программы создания хотя бы некоторого минимально необходимо числа банковских учреждений, чтобы население, предприятия и организации таких регионов могли получать необходимые банковские услуги на собственной территории.

Во-вторых, это мог бы быть специальный закон об управлении банковской деятельностью в стране. Одновременно в Закон о ЦБ РФ необходимо внести дополнения, которые бы конкретизировали содержащиеся в нем «управленческие» нормы.

В-третьих, достижение указанной цели предполагает создание и развитие видового разнообразия банков и иных КО.

Соответственно необходимо также дифференцировать подходы ЦБ РФ к банкам и НКО разного вида. Это должно быть сделано прежде всего в отношении требований к размерам уставных капиталов и устанавливаемых для них обязательных нормативов и их значений. Их нужно и можно научиться использовать как инструменты целенаправленного управления, с помощью которых можно стимулировать одни и дестимулировать другие процессы в банковской сфере.

В то же время в числе нормативов должны появиться минимально необходимые с точки зрения Банка России требования к организации управления банковской деятельностью (либо обязательные, либо рекомендуемые). Последние должны четко очерчивать, в частности, тот коридор возможных управленческих решений, которые банки вправе принимать самостоятельно.

В-четвертых, необходимы и возможны постоянные усилия, направленные на создание для всех банков равных и справедливых условий деятельности и конкуренции на всем экономическом, правовом и финансовом пространстве страны, а не на своих «делянках» для каждой каким-либо способом обособившейся группы банков (последнее означало бы дезинтеграцию системы). Одновременно банкам необходимы действенные механизмы противостояния попыткам незаконного вмешательства в их деятельность разных органов и организаций как на федеральном, так и на региональном уровне.

В-пятых, ЦБ РФ должен стать открытой для банков и их ассоциаций организацией в соответствии с цитированными ст. 77 и 78 Закона о ЦБ РФ.

Банковское сообщество пока не стало равноправным участником процесса реформирования банковского дела. Между тем необходимость в этом, по сути, очевидна. Например, если иметь в виду такой важнейший приоритет, как стабильность, «угрозоили стрессоустойчивость» банковской системы, то совершенно ясно, что она не может быть обеспечена без соответствующей реальной ответственности самих участников рынка банковских услуг, без формирования и практического применения каждым банком механизмов, которые обеспечивают на ранних стадиях обнаружение и «лечение болезни» .

А если так, то важно и нужно, чтобы за организованным банковским сообществом было закреплено право ставить актуальные вопросы, участвовать в обсуждении таких вопросов и в выработке принципиальных решений, а также в определенной мере — в мониторинге реализации таких решений и в обобщении результатов их выполнения. Следовательно, на стадиях выявления проблем, постановки задач, разработки и выработки решений по таким проблемам Банк России может и должен с полным пониманием целесообразности и разумности такого подхода более плотно работать с банковским сообществом, причем не выборочно, а по всем важным направлениям жизнедеятельности кредитных организаций и развития банковской системы. В этих аспектах действующее банковское законодательство нуждается в существенных коррективах.

• [1] Мурычев А. В. Необходима синхронная модернизация экономики, социальной сферы, банковской системы и государства // Банковское дело. 2011. № 2. С. 6−11.
• [2] В конце 2011 г. в Закон о банках были внесены изменения, в соответствии с которыми с начала 2012 г. минимально необходимый для вновь регистрируемого банка УК увеличен до 300 млн руб. На таком же уровне установлен минимально необходимый размер собственного капитала для других банков (за исключениями, указанными в ст. 11.2 Закона, смысл которых в том, что ранее созданные банки, имеющие более скромные капиталы, к концу 2014 г. также должны «подтянуться» до уровня 300 млн руб., в противном же случае они утратят статус банка), а также для НКО, ходатайствующих о получении статуса банка.