Международный договор: виды и техника подготовки

Понятие, виды, назначение и структура международного договора. «Международный договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (п. «а» ч. 1 ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.). Статья 2 указанной конвенции содержит специальную терминологию (легальный тезаурус), применяемую в международно-договорной сфере: договор, ратификация, принятие, утверждение, присоединение, международный акт, полномочия, оговорка, участвующее в переговорах государство, договаривающееся государство, участник, третье государство, международная организация. При этом в ч. 2 специально оговаривается, что употребление терминов в настоящей Конвенции не затрагивает употребления этих терминов или значений, которые могут быть приданы им во внутреннем праве любого государства. Путем прямой рецепции эти термины вошли в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» .

Международные договоры, будучи по сути своей международными соглашениями, имеют различные формы и названия: собственно договор (соглашение), конвенция, соглашение, пакт, меморандум, протокол и др. При этом каждый вид своеобразен и может потребовать специфических юридико-технических приемов. Однако все договоры имеют некоторый набор признаков, которые необходимо учитывать при их подготовке. Классическая схема договора требует преамбулы, определения его цели и задач, понятийного аппарата (определения понятий и терминов), содержательной части, установления порядка и условий вступления договора в силу, определения порядка урегулирования споров, заключительных и переходных положений.

Преамбула международного договора имеет особую форму построения и может, по-видимому, рассматриваться как разновидность литературного жанра. Ее стиль может быть даже строго торжественным, все зависит от назначения и значимости документа, которому она предшествует. В ней стороны, заявляя о своей приверженности принципам международного права, определяют направление развития международных отношений в регулируемой договором области, заявляют о стремлении следовать принятым договоренностям.

Некоторые исследователи полагают, что преамбула, как и приложения, обязательна для международного договора. Так, А. А. Каширкина, утверждая данную позицию, ссылается на п. 2 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров. Однако внимательный анализ примененной в данной статье лингвистической конструкции позволяет усомниться в категоричности подобного утверждения. В частности, в ряде случаев при отсутствии преамбулы ее в определенной степени, правда, в более строгой форме, может заменить формулировка цели и задач договора, что, кстати, и сделано в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о военном сотрудничестве от 19 декабря 1997 г.

Исключительного внимания при подготовке международного договора имеет отработка понятийного аппарата. Все формулировки, все термины и понятия должны быть тщательно выверены, не содержать условностей и двусмысленностей. Важно, чтобы стороны вкладывали в них одинаковый смысл.

Содержательная часть договора не имеет какой-либо определенной схемы и строится с учетом предмета договора. Безусловным требованием к тексту договора в этой части должны быть логическая последовательность, полнота охвата проблемных положений, четкость формулировок и продуманность структурного построения. Международный договор, независимо от числа его участников и предмета регулирования, всегда является нормообразующим в том смысле, что содержит правовые нормы, основанные на согласовании воли и интересов государств. Другое дело, что это могут быть нормы универсальные или локальные, управомочивающие или обязывающие, императивные или диспозитивные, но так или иначе каждый международный договор является источником международного права^[1]. Текст договора должен быть со всей тщательностью переведен на языки стран-участниц. Кроме того он составляется на английском языке как общепризнанном языке международного общения.

Стадии принятия договора: согласование текста, принятие текста, установление аутентичности текста, подписание договора, ратификация, утверждение, присоединение, оговорка.

О форме принятия договора стороны договариваются в ходе переговоров, а если договор принимается в рамках международной конференции, то его принятие регламентируется правилами процедуры. Текст двусторонних договоров принимается единогласно. Многосторонние договоры могут приниматься путем консенсуса (если это заранее определено, как, например, голосование по заключительному Акту Совещания в Хельсинки в 1975 г.) либо голосованием (по общему правилу требуется 2/3 голосов участников).

Установление аутентичности означает окончательное признание текста сторонами. Чаще всего это осуществляется путем парафирования (скрепление инициалами уполномоченных лиц). Возможны и иные процедуры. Нередко стадия аутентичности совпадает с подписанием договора и принятием резолюции, открывающей договор для подписания.

Подписание договора означает принятие на себя государством обязательств, вытекающих из договора. Эти обязательства наступают в установленный договором срок сразу, если договор не требует последующей ратификации. Обязательность ратификации определяется ст. 14 Венской конвенции о праве международных договоров.

Ратификация — это утверждение договора высшим органом государственной власти, после чего он становится для государства обязательным. В Российской Федерации ратификация проводится в порядке принятия федерального закона, хотя и по упрощенной схеме (сразу в трех чтениях). Статья 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что ратификации подлежат международные договоры РФ:

• а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
• б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
• в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
• д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Утверждение, принятие международного договора (см. ст. 20 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации») означает одобрение его тем органом, в компетенцию которого входит его заключение. Эта процедура относится к договорам, в отношении которых не требуется ратификация, но предусмотрено утверждение:

" а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации по вопросам, указанным в пункте 1 статьи 15 настоящего Федерального закона, — в форме федерального закона в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров;

• б) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации (за исключением договоров, предусмотренных подпунктом «а» настоящего пункта), — Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации;
• в) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации" .

" Президент Российской Федерации принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью" .

Присоединение к договору. Если государство не участвовало в заключении договора, но изъявило желание присоединиться к нему, оно может это сделать как до, так и после вступления его в силу. При этом государство берет на себя обязательства, содержащиеся в договоре, за исключением оговорок, которые оно вправе заявить при присоединении.

Оговорка — одностороннее официальное заявление государства при подписании, ратификации, принятии или утверждении им международного договора или присоединении к нему, посредством которого государство желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству^[2]. При этом надо иметь в виду, что не всегда оговорка возможна. Договор может содержать запрет на определенные виды оговорок, либо оговорка несовместима с объектом и целью договора. Существует определенный порядок оформления оговорок. Государство — участник договора может в любое время по своему усмотрению снять оговорку или возражение против нее. Оговорки Российской Федерации к международным договорам оформляются в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» .

Порядок и условия вступления договора в силу подробно изложен в ст. 11 — 15 Венской конвенции о праве международных договоров. В ст. 11 излагаются способы выражения согласия на обязательность договора. Это может быть подписание договора, обмен документами, образующими договор, ратификация договора, его принятие, утверждение, присоединение к нему, или какой-либо иной способ, о котором условились. Каждое из положений ст. 11 конкретизируется в ст. 12−15 данной Конвенции.

Большое значение для действенности международного договора имеет его регистрация в Секретариате ООН. Статья 102 Устава ООН устанавливает следующий порядок:

" 1. Всякий договор и всякое международное соглашение, заключенные любым Членом Организации после вступления в силу настоящего Устава, должны быть, при первой возможности, зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы.

2. Ни одна из сторон в любом таком договоре или международном соглашении, не зарегистрированных в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, не может ссылаться на такой договор или соглашение ни в одном из органов Организации Объединенных Наций" .

В Российской Федерации официальным источником публикации международных договоров являются Собрание законодательства РФ и Бюллетень международных договоров.

Как уже отмечалось выше, помимо собственно договора (соглашения) имеют место разновидности, обладающие своими юридико-техническими особенностями. Особым видом договора является конвенция, что в переводе с латинского означает договор, соглашение. Каких-либо существенных отличий от «классического» понимания договора она не содержит. Болес того, конвенция — это, как правило, более крупный многосторонний договор по какому-либо существенному вопросу. Конвенция отличается широтой охвата объекта регулирования, что в какой-то мере роднит ее с кодексом. Достаточно часто конвенции принимаются под эгидой международных организаций (ООН, ее специальных учреждений — ЮНЕСКО, МОТ, ИКАО, Совет Европы и др.). Примером может служить «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод», подписанная 4 ноября 1950 г. в Риме странами — членами Совета Европы. Работа над конвенциями требует больших сил и времени, нередко растягивается на многие годы.

Специфическую группу договоров составляют пакты (от лат. pactum — договор, соглашение). Как правило, такое название применяется к договорам, имеющим крупное политическое значение (Пакт Молотова — Риббентропа, Пакт Бриана — Келлога, Антикоминтерновский пакт, Пакт Рериха и др.). В пактах демонстрируется особое понимание сторонами предмета договоренности, определяется значимость правового регулирования проблемы, например, охраны культурных ценностей в ходе военного конфликта (Пакт Рериха). Язык пактов отличается определенной декларативностью.

Протокол как вид международного договора применяется чаще всего для конкретизации определенного круга вопросов, по которым осуществляется договоренность. Даже будучи частью другого договора, протокол может носить закрытый, секретный характер. Примером может служить Пакт Молотова — Риббентропа и секретный Протокол к нему, который долгое время не был официально опубликован.

Меморандум (от лат. memorandum — о чем следует помнить) — дипломатический документ, который с известной долей условности можно рассматривать в качестве договора, поскольку в нем содержится соглашение по вопросу о понимании какого-либо положения или о намерениях следовать ему. В меморандумах государства демонстрируют свои согласованные намерения.

В отечественной дипломатической практике в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» существует разделение международных договоров по уровню их принятия. Это межгосударственные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации; межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ; межведомственные договоры, заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций. Согласно Федеральному закону международные договоры, в отношении которых Российская Федерация выразила свое согласие на обязательность и которые вступили в силу, являются составной частью правовой системы РФ.

Достаточно редко как в учебной, так и научной литературе в качестве международного договора упоминается хартия. Дело, видимо, в том, что хартия — общее название большого числа разнородных документов. В Средние века и в Новое время так именовались документы публично-правового характера. Например, английская «Великая хартия вольностей» 1215 г., «Народная хартия» — политическая программа чартистов в Англии, «Хартия французского языка» — закон, устанавливающий статус французского языка в Квебеке и др. В международном праве этот термин стал употребляться сравнительно недавно для международно-правовых актов рекомендательного характера, близких по смыслу и значимости к международным декларациям, принимаемым на межгосударственном уровне государствами — субъектами международного права. Несмотря на факультативный характер предписаний, содержащихся в хартиях, значимость вопросов, которые являются предметом хартий, может иметь достаточно солидный международно-правовой вес. Достаточно сослаться в данном случае на Европейскую хартию по местному самоуправлению, принятую 15 октября 1985 г., после присоединения к которой в России пришлось практически заново принять Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», чтобы российское законодательство о местном самоуправлении не вступало в противоречие с общеевропейским.

В середине XIX в. появилась и такая форма международного договора, как декларация. С точки зрения юридической техники она отличается краткостью и простотой формы. Однако значимость положений, содержащихся в декларациях, весьма высока. Взять, к примеру, Всеобщую декларацию прав человека, принятую на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. Несмотря на рекомендательный характер ее статей, большинство государств считает необходимым их соблюдение, а положения, касающихся запрета пыток и рабства, носят характер категорического императива.

Международные договоры, как и любые юридические акты, подлежат толкованию всеми известными способами: легальным, формально-юридическим, логическим, структурным, системным, лингвистическим и др. О. И. Тиунов отмечает, что на международные договоры распространяются установленные международным правом правила технико-юридического толкования. И хотя Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. закрепляет порядок толкования международных договоров (ст. 31−33), она все же не предрешает всех вопросов, связанных с ними. Поэтому большое значение при толковании международных договоров имеют также обычно-правовые нормы международного права как нормы, складывающиеся посредством международной практики государств в виде отдельных действий (или «осмысленного» бездействия при определенных обстоятельствах), а также молчаливого правового убеждения в том, что при таких обстоятельствах следует поступать именно так, а не иначе (opinio juris)^[3].

• [1] См.: Выполнение международных договоров Российской Федерации: монография / отв. ред. О. И. Тиунов. М.: Норма, 2011. С. 64.
• [2] См.: Дипломатический словарь. М.: 1986. Т. II. С. 295.
• [3] Тиунов О. И. Общепризнанные принципы и нормы международного права и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: сб. ст. / под ред. Ю. А. Тихомирова, В. И. Лафитского. М., 2005. С. 200.