Прокурорский надзор и процессуальное руководство: проблемы разграничения

Вопрос о необходимости и целесообразности разделения полномочий, названных в предыдущем пункте работы, обсуждается давно и имеет как сторонников, так и противников. В качестве аргументов «за» совмещение прокурорского надзора и процессуального руководства расследованием приводится, например, тот довод, что невозможно определить, какие полномочия являются руководством, а какие надзором, какие действия следователя являются объектом надзора, а какие — объектом руководства^[1]. В связи с этим руководство расследованием в течение десятилетий многими авторами рассматривалось как метод, способ надзора за его законностью^[2], или наоборот: надзор за соблюдением следователем закона рассматривался как способ, с помощью которого прокурор направляет следствие в нужное русло, т. е. фактически руководит им^[3]. Кроме того, высказывались обоснованные опасения о том, что изъятие у прокурора значительной части полномочий под предлогом разделения функций его и начальника следственного отдела ослабит прокурорский надзор и отрицательно скажется на качестве следствия, превратит прокурора «в безвластного ходока по инстанциям»^[4].

В качестве аргументов «против» совмещения надзора и руководства расследованием в руках прокурора указывалось на необходимость обеспечения объективности прокурорского надзора, повышения процессуальной самостоятельности следователя, а также устранение подмены прокурором начальника следственного отдела^[5].

Задача разделения функций руководства расследованием и надзора за ним была сформулирована и авторами Концепции судебной реформы в Российской Федерации^[6]. Однако разрабатывая УПК РФ, законодатель не принял идею разделения рассматриваемых процессуальных функций. Статья 37 УПК РФ предоставляла прокурору даже большие, чем по УПК РСФСР, возможности контролировать органы расследования — от приема и регистрации сообщения о преступлении до принятия итогового решения (о направлении уголовного дела в суд или о прекращении уголовного дела и уголовного преследования). Без его одобрения следователь не мог ни возбудить уголовное дело, ни совершить сколько-нибудь значимые процессуальные действия. Письменные и устные указания прокурора по любому вопросу были обязательны для следователя, прокурор мог отменить незаконное постановление, отстранить следователя от производства расследования и т. п. Фактически прокурор контролировал каждый шаг следователя, что, естественно вызывало недовольство следственных органов, мешало им в работе.

Некоторые из новых полномочий подверглись резкой критике в науке и практике, например, право прокурора контролировать возбуждение уголовного дела. В соответствии со ст. 146 УПК РФ следователь, дознаватель должен был незамедлительно направить прокурору вынесенное им постановление о возбуждении уголовного дела в целях получения его одобрения, т. е. согласия. Положительная оценка прокурором решения следователя о возбуждении уголовного дела санкционировала, как отмечала И. Б. Михайловская, дальнейшее производство расследования, а отрицательная была равносильна его (прокурора) решению о прекращении дела^[7]. Это порождало не только волокиту в принятии решения^[8], но и неопределенность в вопросе о моменте начала предварительного расследования и законности следственных действий, произведенных следователем после вынесения постановления о возбуждения уголовного дела, но до получения согласия прокурора, в частности, задержания подозреваемого. Исследователи отмечают, что количество постановлений о возбуждении уголовного дела, на которые не было получено согласие прокурора (0,3%), уже в 2005 г. сравнялось с количеством отменяемых ранее прокурорами постановлений о возбуждении уголовного дела^[9].

Подобное правовое регулирование на практике оказалось крайне неэффективным. На обеспечение ежедневного процессуального контроля за осуществлением предварительного следствия у прокуроров просто не доходили руки^[10]. Стремление повысить законность решения о начале предварительного расследования привело к обратному эффекту: прокуроры санкционировали решения о возбуждении уголовного дела задним числом, а следователи и дознаватели, выполняя первоначальные следственные действия, не ставили на них даты проведения, по сути, фальсифицировали процессуальные документы. Поэтому реализованная сейчас законодателем идея разделения надзора и руководства расследованием в целом представляется закономерным итогом поиска оптимальных средств повышения качества предварительного расследования. В этой связи вполне логичным выглядит и создание Следственного комитета РФ^[11]: все следователи, независимо от ведомственной принадлежности, должны находиться в равноудаленном положении от прокурора. Его роль в уголовном процессе сегодня приобретает иные черты и становится более понятной: надзор за расследованием плавно переходит в поддержание государственного обвинения в суде и превращается в средство его обеспечения. Государственное обвинение в суде, обеспеченное правом надзирать за законностью предварительного расследования, становится основным содержанием деятельности прокурора в уголовном процессе. Надзор за расследованием требует, чтобы прокурор дистанцировался от него, иначе он как бы надзирает за самим собой. Поэтому, когда УПК РФ лишил прокурора прав принимать уголовное дело к своему производству и производить по нему расследование, принимать участие в следственных действиях, проводимых следователем, или производить следственное действие, не принимая дело к своему производству, это в целом расценивалось как освобождение прокурора от несвойственной ему как органу надзора деятельности.

Однако полномочия прокурора по руководству процессуальной деятельностью дознавателя, за исключением утверждения постановления о возбуждении уголовного дела публичного обвинения, как было сказано выше, не изменились. Руководство расследованием в форме дознания и надзор за ним остаются в одних, а именно прокурорских, руках, что объясняется следующими причинами:

• 1) множественностью органов дознания, выполняющих и другие, не связанные с уголовным преследованием, функции;
• 2) более низким уровнем правовой и уголовно-процессуальной квалификации дознавателей;
• 3) отсутствием возможности у всех органов дознания иметь отдельные подразделения по производству расследования и обеспечивать квалифицированное процессуальное руководство расследованием.

Совмещение прокурорского надзора с процессуальным руководством может быть объяснено также упрощенностью процедуры дознания и его более короткими сроками, требующими быстрого и оперативного реагирования на нарушения законности. И хотя изменение процедуры дознания, внесенное в УПК РФ Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», в значительной мере сгладило различия между следствием и дознанием, дополнительные способы влияния на законность дознания, обеспечиваемые процессуальным руководством со стороны прокурора, не являются лишними.

Следует отметить, что практические работники не видят особых отличий между надзорными полномочиями и полномочиями по руководству расследованием. Абсолютное большинство опрошенных Т. Ю. Цапаевой следователей (82%) отметили, что, возвращая уголовное дело для дополнительного расследования, прокурор должен указать, какие доказательства нуждаются в проверке и какие следственные действия необходимо произвести; 2/3 следователей сообщили, что регулярно обсуждают с прокурором вопросы о том, какие следственные действия необходимо произвести и какие следственные версии проверить; 52% - указали, что обсуждают с прокурором наличие оснований для проведения того или иного следственного действия. По существу следователи ожидают от прокурора именно руководства, хотя формально за сохранение процессуального руководства высказалось только 24% опрошенных^[12]. Не видят существенных различий в надзоре и руководстве и сами прокуроры, многие из них (67%) согласны с тем, что должны осуществлять только надзор за расследованием, но настаивают на необходимости сохранить за ними право давать следователю указания о направлении расследования (92,5%), участвовать в производстве следственных действий (82,5%)^[13], отменять незаконные постановления.

В то же время следователи высказывались за предоставление им бо? льшей процессуальной самостоятельности, в частности, права на обращение в суд в случае возникновения разногласий с прокурором по вопросам принципиального характера, например, при его отказе дать согласие на обращение в суд с ходатайством о применении меры пресечения или производстве следственного действия, при несогласии с решением о направлении дела в суд или о его прекращении, об отводе следователя и т. п.^[14] Вместе с тем вопрос о том, получил ли следователь самостоятельность в результате такой реформы, если ограничивающие его самостоятельность полномочия лишь перешли к другому лицу, т. е. руководителю следственного органа, не имеет однозначного ответа?

Работники прокуратуры не без оснований считают, что лишение их значительной части полномочий является ошибкой законодателя, ослабившей надзор за законностью предварительного следствия. Законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ существенно ограничены права прокурора и на завершающем этапе предварительного расследования, т. е. при утверждении обвинительного заключения. Теперь прокурор не вправе, как прежде, изменять объем обвинения, квалификацию действий обвиняемых, пересоставлять обвинительное заключение, вносить изменения в список лиц, вызываемых в судебное заседание, прекращать уголовное дело и (или) уголовное преследование. Оценка этих изменений будет дана нами позже. Пока же отметим, что попытка вывести следственные органы из-под контроля прокуратуры отрицательно сказалась на решении повседневных вопросов. Борьба за власть между руководителями следственных органов и прокурорами не способствует повышению качества предварительного расследования.

Но даже урезанные полномочия, по нашему мнению, позволяют прокурору эффективно выполнять свою процессуальную функцию, если он ее правильно понимает. Изменение статуса прокурора в досудебном производстве, точнее в основной форме предварительного расследования — предварительном следствии, как представляется, обусловлено пересмотром его роли в уголовном судопроизводстве: надзор за законностью в деятельности органов следствия для прокурора не самоценен, он необходим лишь как средство, обеспечивающее возможность доказывания обвинения. Поэтому прежде, чем рассуждать о достаточности средств прокурорского надзора для обеспечения законности предварительного расследования, следует рассмотреть роль прокурора как субъекта доказывания, без анализа которой невозможно правильно определить процессуальную функцию прокурора в современном уголовном процессе России.

• [1] См., напр.: Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора… С. 193.
• [2] См., напр.: Цапаева Т. Ю. Участие прокурора в доказывании на предварительном следствии. Самара: изд-во Самар. ун-та, 2004. С. 31; Савицкий В. М. Указ. соч. С. 45.
• [3] См. подробнее: Лазарева В. А. Судебная власть и ее реализация… С. 25−26.
• [4] См.: Ларин А. М. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. М.: Юрид. лит., 1968. С. 131.
• [5] См.: Современные проблемы законности и прокурорский надзор в досудебных стадиях уголовного процесса / М. Е. Токарева [и др.]. М., 1997. С. 14, 71.
• [6] См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. С. 90.
• [7] См.: Михайловская И. Б. Настольная книга судьи по доказыванию в уголовном процессе. М.: Проспект, 2006. С. 31.
• [8] Особенно в регионах, где органы следствия и дознания территориально отдалены от места нахождения органов прокуратуры.
• [9] См.: Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: Проспект, 2008. С. 143.
• [10] См.: Гаврилов Б. Я. Указ. соч. С. 198. Однако в литературе высказывались и иные мнения. См., напр.: Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Буланова М. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 77.
• [11] С января 2011 г. в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ Следственный комитет РФ является самостоятельным и не входит в систему органов прокуратуры РФ.
• [12] См.: Цапаева Т. Ю. Указ. соч. С. 30−31.
• [13] См.: Цапаева Т. Ю. Указ. соч. С. 30.
• [14] Такие данные получил Б. Я. Гаврилов. См.: Гаврилов Б. Я. Указ. соч. С. 177.