Разработка государственной политики: синергетическая модульная стратегия

Политик должен уметь предсказать, что произойдет завтра, через неделю, через месяц и через год. А потом объяснить, почему этого не произошло.

Уинстон Черчилль

В результате изучения данной главы бакалавр должен:

• • знать об основных принципах разработки государственной политики, о специфике синергетической модульной стратегии и ее 16 базовых параметрах, об особенностях подготовки кадров для разработки государственной политики;
• • уметь оперировать такими понятиями, как «государственная политика», «синергетическая модульная стратегия» ;
• • владеть основными принципами разработки государственной политики.

Основные принципы синергетической модульной стратегии при разработке государственной политики

Проблема государственного регулирования общественного развития — одна из центральных в теории государственного управления. В первые годы рыночных реформ отечественные управленцы, уповая на «невидимую руку рынка», поспешили отказаться от накопленного у нас опыта государственного регулирования и планирования. Однако в результате такой политики страна по базовым показателям развития откатилась к середине 1960;х гг. Особенно пострадали наука, культура, образование, наукоемкие и высокотехнологичные производства. Как показал исторический опыт, рыночная экономика, открывая просторы для роста производительных сил, порождает тенденцию к размыванию социальных ценностей — интеллектуальных, нравственных, гражданских, общекультурных. К счастью, в последние годы положение меняется. Правительством РФ был принят целый ряд документов, сыгравших значительную роль в стабилизации производства и переходе к экономическому росту. Это в частности Программа координации работ в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2006 г. № 1188-р; Федеральная целевая программа «Культура России (2006−2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. № 740 и др.

Международные организации также уделяют внимание проблемам государственного регулирования в условиях рынка. Так, на XII Совещании экспертов ООН в области государственного управления и финансирования (НьюЙорк, 1995) было предложено использовать при разработке государственных программ новую стратегию совершенствования государственного потенциала. По существу, эксперты ООН предложили кардинально изменить систему госрегулирования на основе синергетической избирательной модульной стратегии. Использование этой стратегии предполагает наличие различных структур для разработки государственной политики, образующих открытую сеть госрегулирования, где поощряются элементы здоровой конкуренции.

Речь идет о стратегии комплексного (системного) долгосрочного планирования общественного развития (до 50 лет) с разбивкой на циклы по 5−10 лет. Именно в таком долгосрочном режиме работал когда-то Госплан СССР. Сегодня эксперты предлагают мыслить категориями «крупных стратегий» и «больших начинаний». Переход от преимущественно оперативного государственного регулирования (один-два года) к долгосрочному (50 лет) является новшеством для западного менеджмента, но не для российских управленцев, которые в советский период использовали именно такой подход к разработке госпрограмм.

Синергетика — наука о саморазвитии материальных систем. Чтобы общество двигалось вперед, «саморазвивалось», необходимо поставить перед ним не просто прагматические, утилитарные задачи, а такие, которые способны воодушевлять большинство. Именно поэтому при разработке государственной политики эксперты ООН предлагают широко использовать аргументацию, опирающуюся на моральные факторы и нравственные категории, значимые для всего общества. Ценностный подход — еще одно новое направление в западном менеджменте, но и оно давно известно российским управленцам, в прошлом привыкшим опираться преимущественно на моральные и нравственные факторы.

Серьезной проблемой современного западного общества является пассивность большинства населения, ориентация не на культуру демократического участия, а на культуру пособий. Оказалось, что лежащая в основе рыночного общества мотивация индивидуального обогащения создает значительный дефицит коллективного морального воодушевления, необходимого для решения крупных национальных задач. В условиях рынка именно на государство ложится сложная гуманитарная миссия — генерировать общезначимые нравственные цели и ценности, способные объединять и вдохновлять большинство граждан. Современная наука доказала, что чем выше доля ценностных мотиваций в управленческом мышлении, тем больше его способность подчинять конъюнктурные краткосрочные цели стратегическим долгосрочным.

Эксперты ООН рекомендуют при разработке государственных программ опираться на следующие 16 принципов^[1].

1. Концептуальное мышление в стратегических масштабах с упором на реалистические цели. Речь идет об отказе от строго утилитарного подхода при разработке государственных программ. Не текущие потребности сегодняшнего дня (какими бы актуальными они ни казались), а исторические цели, «касающиеся подъема и упадка наций, долгосрочных последствий революций, распада обществ и цивилизаций», должны служить экспертам в качестве определяющих.

Концептуальное стратегическое мышление предполагает «реалистическое, а иногда и трагическое видение происходящих событий для обеспечения более прочной связи между долгосрочной политикой и непосредственными решениями». Синергетика рассматривает общественное развитие как бифуркационное, катастрофическое, неоднозначное. Каждый его момент можно интерпретировать как точку бифуркации, раздвоения сложившихся тенденций, ведь вполне вероятно подняться на ступень вверх, но можно и скатиться вниз. В точке бифуркации таится опасность общественных катастроф, но именно эта опасность и побуждает человека действовать, ускорять процессы самоорганизации, регулирования и управления.

Задача госрегулирования — снижать вероятность неблагоприятного хода событий, минуя общественные катастрофы. Именно поэтому требуется концептуальное стратегическое мышление, дающее осознание глубинной многовариантности и альтернативности общественного развития и доказывающее возможность человека находить и реализовывать оптимальные для себя сценарии. К разработке государственных программ (каких бы областей они ни касались) необходимо привлекать, помимо специалистов, крупнейших ученых-обществоведов — носителей системного знания, объединяющего разные отрасли науки.

• 2. Приоритетное внимание к ключевым вопросам, открывающим возможность альтернативного выбора. Эксперты считают, что основная ошибка специалистов, работающих над сложными многосоставными документами, заключается в неправильной расстановке акцентов, когда основное место отводится тактическим вопросам, а не перспективным целям. В программе необходимо четко выделять ключевые пункты — точки бифуркации общественного развития, открывающие возможность альтернативного выбора. Это позволит своевременно обратить внимание как на грядущие опасности, так и на возникающие благоприятные возможности, которыми надо суметь воспользоваться. В противном случае в погоне за прибылью можно забыть о главных национальных и государственных приоритетах.
• 3. Широкий творческий подход к разработке новых альтернативных вариантов. Этот принцип особенно важен в рамках синергетической стратегии. Основная трудность состоит в отсутствии или непонимании надлежащих альтернатив. Предложение самого широкого спектра альтернативных вариантов программы — одна из главных целей. При выборе доминантного сценария альтернативные варианты не выбрасываются в корзину, а используются для подстраховки как запасные. В условиях стратегической нестабильности общественного развития основной вариант может быстро устареть, перестав соответствовать требованиям жизни. Наличие альтернативных разработок позволит перейти на запасные варианты, задействовать имеющиеся резервы. Эксперты подчеркивают, что творческий подход к разработке государственных программ зависит от возможности менять свое мнение, критически переоценивать его.

Для разработки альтернативных программ, обогащающих и развивающих основную государственную линию в соответствующей области, рекомендуется широко использовать негосударственные организации (включая заинтересованные коммерческие и бизнес-структуры).

4. Достаточная степень понимания глобальных исторических процессов. По мнению экспертов ООН, «чтобы оказать воздействие на будущее в желаемых направлениях, необходимо эффективно вмешиваться в исторические процессы. Для достижения этой цели требуется максимально широкое понимание их динамики». Другими словами, государственные планы и программы представляют собой эпохальные документы, способные влиять на судьбы народов. Именно с таких позиций надо рассматривать их разработку и принятие: нужны историческая ответственность и историческое мышление. Наиболее важные долгосрочные программы требуют всенародного обсуждения в прессе с последующей корректировкой основных положений. Граждане должны одобрять основные цели этих программ.

Важным моментом является тезис о том, что общество должно знать имена ведущих экспертов — разработчиков программы: и в случае успеха программы, и в случае ее провала эти люди несут личную ответственность.

• 5. Тщательный самоанализ в условиях стратегической нестабильности. Этот принцип требует постоянного использования мониторинга «оценок происходящих изменений и процессов», что может служить основанием для возможной корректировки целей программы в будущем. Мониторинг должно осуществлять специальное подразделение специалистов, которым рекомендуется чаще оценивать себя со стороны, беспристрастно интерпретировать самые эмоциональные высказывания оппонентов. Хорошо зарекомендовал себя мониторинг параллельных оценок — доброжелателей и критиков.
• 6. Учет долгосрочной перспективы, что означает умение связывать любое текущее (оперативное) планирование с перспективным, на 20−50 лет, а иногда и на более длительный период. Понимание исторических изменений, верная самооценка и умение мыслить категориями «крупных стратегий» и «больших начинаний» возможны именно в рамках долгосрочной перспективы.
• 7. Специальный научный анализ фактора неопределенности. Сегодня любая программа реализуется в условиях нестабильной социально-политической обстановки, когда сохраняется возможность кризисов, чрезвычайных обстоятельств, катастроф, непредвиденных стихийных бедствий. В современной науке это нашло отражение в термине " стратегическая нестабильность" . В такой обстановке все крупные решения и программы, но мнению экспертов ООН, представляют собой «основанные на догадках азартные игры с историей». Вместе с тем современная наука (математика, статистика) много сделала для глубокого понимания фактора неопределенности, и этот фактор достаточно часто можно рассчитать с некоторой степенью точности. Для этого к разработке государственных программ необходимо привлекать соответствующих специалистов, которые смогут ввести коэффициент неопределенности в программу, сделав ее более реалистичной.
• 8. Системный подход. Хотя он известен в теории государственного управления с 1950;х гг., использование сто на практике довольно редко. Речь идет о необходимости целостного подхода к решению поставленных проблем, в рамках которого большое внимание уделяется взаимосогласованию различных секторальных решений. Нередко меры, предлагаемые в одном секторе государственного управления, гасятся параллельными мерами, используемыми в другом секторе. Реализация системного подхода в условиях рыночной экономики требует особой государственной воли, поскольку в интересах государства необходимо увязывать конъюнктурные устремления различных отраслей экономики, а также соперничающих финансовопромышленных групп.
• 9. Ценностный подход, состоящий в том, что основные цели и задачи программы должны быть аргументированы с учетом моральных факторов, общезначимых ценностей и идеалов большинства населения. Это должно обеспечить широкую общественную поддержку госрегулированию и способствовать успешному осуществлению программы.
• 10. Ориентация на поиск допущенных ошибок. Данный принцип предполагает, что в рамках программы будет функционировать специальная группа психологов и менеджеров, занятая мониторингом «диагностики отклонений». Постоянный контроль за выполнением программы, поиск ошибок, отклонений и дефектов управления призваны создать корректирующую линию менеджмента, что может значительно повысить качество разработки и реализации программы.
• 11. Повышенное внимание к ресурсам. Раздел о ресурсах должен занимать в программах одно из первых мест. Эксперты призывают рассматривать понятие «ресурсы государственной программы» в широком плане, включая политические, административные, экономические, сырьевые, трудовые (кадровые). В зависимости от целей программы на передний план выходят те или иные виды ресурсов. В программе должны быть разработаны специальные меры, направленные на сохранение ограниченных ресурсов, создание дополнительных и резервных ресурсов.
• 12. Использование административных структур и внимание к юридическим аспектам их деятельности. Для осуществления любой государственной программы необходимо задействовать соответствующие учреждения, институты и другие административные структуры. Иногда достаточно воспользоваться уже имеющимися структурами, но часто нужно создавать специальные подразделения или даже самостоятельные учреждения. Поскольку это требует значительных средств из бюджета программы, необходим сбалансированный подход: затраты на административные структуры должны быть целесообразными и оправданными.

Большое значение придается правовым аспектам деятельности институтов. Нередко для выполнения государственной программы требуется разработка специального пакета документов, чтобы обеспечить правовое поле ее осуществления. Опора на закон является составной частью госрегулирования.

• 13. Приоритет неполитических методов с учетом влияния политических факторов. Любая государственная программа, считают эксперты ООН, должна быть строго отделена от политической конъюнктуры. Если принять во внимание, что долгосрочные программы рассчитаны на 20−50 лет, нетрудно определить, сколько правительственных кабинетов может смениться за такое время. Именно поэтому разумное дистанцирование от политической конъюнктуры — важное требование. Вместе с тем процесс разработки программы невозможен без глубокого понимания и реалистичного учета политических факторов. В состав разработчиков программы должны быть включены эксперты-политологи — носители научного знания о политическом процессе.
• 14. Развитие плюралистического общественного мышления. Государственные программы требуют широкого обсуждения. В группе готовящих их экспертов должны быть грамотные специалисты по связям с общественностью. Использование всего спектра PR-технологий для привлечения внимания граждан к готовящейся программе — важная составляющая современного подхода к госрегулированию. Эксперты подчеркивают, что связь с общественностью — вопрос функциональной необходимости при разработке «политики высокого качества» .
• 15. Повышенное внимание к вопросам регулирования кризисов, т. е. к прогнозированию предрасположенных к кризису областей. Кризисный менеджмент является сегодня важной составной частью менеджмента в государственных организациях. Своевременно принятые антикризисные меры нередко способствуют разрядке ситуации и стабилизации общественного развития. Но даже если этого не происходит, кризис может пройти в более мягком режиме.

По мнению экспертов, кризис — не только обострение проблемной ситуации, но и благоприятная возможность для использования радикальных мер и привлечения дополнительных ресурсов, что в других условиях было бы неосуществимо. Такие шаги необходимо планировать заранее. Это могут быть решения о привлечении дополнительных (резервных) бюджетных и внебюджетных средств, просьбы к благотворительным организациям и общественным фондам об экстренной помощи, прямые обращения к населению и т. п.

16. Готовность перманентно обобщать накопленный опыт в ходе реализации программы. Любая государственная программа — это процесс непрерывной оценки и переоценки результатов, творческого обучения и развития. Для реализации программы требуется специальная подготовка и переподготовка задействованных в ней специалистов. Средства на их обучение необходимо выделить отдельной статьей в бюджете программы. Одновременно в государственной программе следует предусматривать работу специальной группы экспертов, занятых мониторингом оценки се итогов. Положительные и отрицательные результаты призваны служить основанием для корректировки старых и разработки новых способов госрегулирования, творческое совершенствование которого никогда не должно прекращаться.

Таковы 16 принципов «стратегии синергетического избирательного модульного совершенствования государственного потенциала». Эта стратегия может служить в качестве компаса при разработке государственных программ. Хотя все принципы носят инструментальный характер, конечная цель применения стратегии гуманитарно-политическая: придать деятельности современных правительств более высоконравственный и подотчетный характер.

• [1] Здесь и далее см.: Making the Position of Governments in the Field of Politics Stronger // The 12th Conference of Experts of UNO on the Point of State Management. N.Y., 1995.