Административный контроль. 
Конституционные права личности и их защита

Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества. Однако права человека могут быть гарантированы только в сильном государстве, которое в состоянии управлять обществом и позитивно воздействовать на личность. Сила государства, как справедливо отмечается, определяется не объемом государственной машины, а способностью эффективно служить обществу, т. е. обеспечивать всестороннюю реализацию и защиту прав человека, стимулировать экономическое развитие, гарантировать национальную безопасность^[1].

В значительной мере это касается управленческих органов, хотя, по мнению В. А. Туманова, в исключительно юридическом плане роль исполнительной власти в отношении прав человека уступает роли законодательной и судебной ветвей государственной власти^[2]. Поскольку термин «государственное управление» не употребляется в Конституции, некоторые ученые и практики делают вывод, что исполнительная власть не обладает правозащитными функциями и представляет собой некое формальное явление, лишь отвечающее на импульсы общества. В связи с этим исполнительную власть в правозащитной сфере пытаются лишить активного, созидательного, конструктивного, преобразующего характера^[3].

Поскольку только закон может определять границы гражданских нрав и свобод, соответственно исполнительная власть не вправе ни расширять, ни ограничивать установленный перечень прав и свобод личности^[4]. Между тем, не отрицая справедливости приведенного суждения, заметим, что это обстоятельство не означает, что роль исполнительной власти в обеспечении прав человека незначительна. Эта ветвь власти «ближе к пароду», так как со служащими исполнительной власти на федеральном, а особенно, на региональном уровне больше всего контактирует население. Исполнительная власть достаточно широка по объему и значению, она абсолютно необходима обществу, хотя и наименее популярна среди населения.

Общественная необходимость исполнительной власти бесспорна, но незаслуженно мало изучена и в еще меньшей степени популяризирована. Этим государственное и муниципальное управление разительно отличаются от управленческого звена бизнеса, где наиболее удачливые менеджеры подчас превращаются в национальных героев. В постсоветской России объективное знание об общественно необходимых функциях исполнительной власти не культивируется. Поэтому неудивительно, что, например, судя по опросам населения, большинство граждан считают главной функцией такого органа исполнительной власти, как ГИБДД, сбор штрафов с водителей^[5].

Исполнительная власть призвана действовать непрерывно и повсеместно, а также исполнять все предписанное другими ветвями власти. Любое государство, как верно подмечено, в принципе может действовать какое-то время при «отдыхающих» законодательных собраниях или судах. В отношении же органов исполнительной власти это абсолютно исключено: ни одно государство не просуществует и дня, в частности без охраны правопорядка. Присутствие исполнительной власти при подавляющем большинстве повседневных событий и практических действий граждан и их объединений — условие жизнедеятельности современного общества. Только исполнительная власть, ее органы и должностные лица делают узаконенными факты рождения, образования и смерти человека. Только эта власть способна защитить человека от покушений на его жизнь, имущество от посягательств внешнего врага и внутренних деструктивных элементов.

Анализ законодательства, регламентирующего структуру и полномочия органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод, что подавляющее большинство этих норм так или иначе отражают вопросы защиты прав и свобод граждан, что свидетельствует об осознании всей важности данной проблематики. Однако эти нормы носят декларативный характер, так как не выстроены концептуально и не подкреплены механизмом своей реализации. В связи с этим декларативная направленность на права человека современного российского законодательства уже успела приобрести в глазах граждан свой негативный оттенок, способствующий скорее не правовому воспитанию, а формированию правового нигилизма^[6].

Сегодня в правовой системе деятельность по защите прав граждан осуществляется органами исполнительной власти недостаточно эффективно. Это обусловлено комплексом причин.

• 1. Требуется четкое правовое закрепление обязанностей, присущих государственным органам. Нельзя не согласиться с Н. И. Матузовым в том, что в нынешних условиях важно четко прописать и конкретизировать обязанности власти всех ее ветвей и структур, ибо одной общей абстрактной нормы о том, что «признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина — обязанность государства», явно недостаточно^[7].
• 2. Не создан необходимый механизм реализации полномочий государственных органов по охране основных прав и свобод личности, система органов исполнительной власти в Российской Федерации весьма неустойчива. В процессе реформ органы образуются, ликвидируются и реорганизуются. Такая нестабильность оказывает отрицательное воздействие на решение вопросов о защите прав граждан. Усиление правозащитной функции исполнительной власти требует расширения ее компетенции, совершенствования системы се органов и, что чрезвычайно важно, административно-юридических процедур.
• 3. Немаловажным, на наш взгляд, является установление доверительных взаимоотношений личности и власти, что невозможно в условиях низкого уровня правовой и нравственной культуры государственных служащих. В связи с этим необходимо правовое просвещение чиновников, совершенствование системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, персонала органов исполнительной власти.

По мнению В. В. Щеблякова, правозащитная деятельность в системе исполнительной власти предполагает: а) недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах, подзаконных актах, которыми они руководствуются в своей повседневной работе; б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений; в) установление причин и условий, им способствующих; г) привлечение к ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины; д) разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий этих нарушений; е) создание обстановки неотвратимости ответственности за правонарушения посредством контроля, надзора и профилактики^[8].

В науке обсуждается целесообразность введения понятия «конституционно-правовой статус органов исполнительной власти в правозащитной сфере». Такой статус очерчивал бы объем правозащитной деятельности, закрепленный в Конституции, федеральных и региональных законах. В связи с этим обосновывается вывод о необходимости включения в Конституцию главы о системе исполнительной власти, ее структурных составляющих и правозащитном предназначении^[9]. Представленная позиция не лишена смысла, хотя и небесспорна. Необходимость систематизации, упорядочения норм, закрепляющих правозащитные действия различных ведомств, давно марта.

назрела. Не секрет, что всякий раз при решении проблем защиты прав, затрагивающих интересы нескольких ведомств, возникает вопрос о создании согласительных, координирующих комиссий, об определении их статуса и способов информационного взаимообеспечения. Однако для этого вряд ли целесообразно вносить изменения в Основной закон.

Конституция определяет, что регулирование и защита прав человека и гражданина находятся как в ведении Российской Федерации (н. «в» ст. 71), так и в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (н. «б» ст. 72). Особая роль в деятельности по защите прав и законных интересов граждан принадлежит Правительству РФ, которое в соответствии со ст. 114 Конституции осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка и собственности, борьбе с преступностью. В пределах своей компетенции высший орган исполнительной власти осуществляет контроль за исполнением законов, иных нормативных правовых актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов РФ. Одним из способов реализации правозащитной функции Правительства РФ является создание финансовой и материально-технической базы для деятельности судов и правоохранительных органов, прежде всего прокуратуры РФ, ФСБ России, Минюста России, органов внутренних дел, стоящих на страже интересов граждан. Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по защите прав граждан выражаются в контроле за соблюдением прав и свобод человека на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта РФ; за использованием и охраной земель, вод, недр; соблюдением утвержденных проектов строительства; состоянием транспортного, бытового и иного обслуживания населения.

Нормативное закрепление правозащитных функций органов государства на всех уровнях государственной власти свидетельствует о значимости вопросов надлежащей реализации эффективной защиты прав человека. Между тем федеральные и региональные нормы, закрепляющие статус и полномочия органов исполнительной власти, как уже отмечалось, не всегда согласованы между собой, что снижает качество правозащитной деятельности.

Президент РФ в своих посланиях Федеральному Собранию РФ неоднократно отмечал, что следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных и судебных механизмов. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25.04.2012 подчеркивается, что «сама власть обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам — это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего» .

Однако если реализация права на обращение за защитой в суд урегулирована соответствующим отраслевым процессуальным законодательством, то вопрос с так называемой «административной» жалобой, обращениями и заявлениями граждан и организаций до недавнего времени решен не был. Между тем возможность защиты прав граждан в административном порядке предусмотрена ст. 33 Конституции, закрепляющей право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данная конституционная норма продублирована практически во всех учредительных нормативных правовых актах субъектов РФ.

В связи с этим в мае 2006 г. в развитие норм Основного закона был принят Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который, несмотря на то что в целом отвечает современным реалиям общества, все же имеет недостатки, в частности недостаточно четко устанавливает обязанности и ответственность чиновников.

Поток обращений и жалоб граждан в органы государственной власти и местного самоуправления неуклонно растет. Поступающие обращения граждан в различные инстанции отражают, с одной стороны, нарастающую социальную активность российского общества, повышение доверия к политическим институтам государства, а с другой — определенные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве. Кроме того, обращения граждан являются существенным источником информации, необходимой для принятия решении по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

В системе исполнительной власти есть органы, функции которых включают исключительно или преимущественно защиту граждан. Такие органы представляют собой переходную ступень от собственно администрации к административной юстиции и называются в литературе квазисудебные органы. Возложение юрисдикционных функций на органы исполнительной власти обусловлено тем, что они реализуют контрольные и надзорные функции в той или иной сфере общественной жизни. Фактически эти органы выступают в роли посредника между гражданами, юридическими лицами и государством не только в отношениях, связанных с реализацией прав или исполнением обязанностей, но и в отношениях, вытекающих из необходимости защиты нарушенного права.

Использование административного канала обжалования дает возможность органу исполнительной власти оперативно рассмотреть спор, разрешить дело по существу, устранив тем самым нарушение законности. Однако при рассмотрении споров в административном порядке часто возникают затруднения из-за отсутствия четкой юридической процедуры их разрешения. В связи с этим важную роль играет АПК, предметом которого является в том числе и порядок принятия индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов, не входящих в структуру и систему государственного органа, издающего этот акт.

Проблема также состоит в том, что органы исполнительной власти одновременно осуществляют и исполнение положений закона, и контроль, и привлечение субъектов к ответственности. Такая деятельность таит определенную опасность: нарушается важнейший принцип «никто не может быть судьей в собственном деле». Именно здесь, как справедливо подмечено, пересекаются властное усмотрение и приоритет нрав и свобод человека и гражданина^[10]

Фактически, рассматривая дело с участием органа исполнительной власти, уполномоченное лицо представляет интересы самого органа. При этом он обязан соблюдать нейтралитет и, рассматривая дело, оставаться независимым.

Следует согласиться с тем, что на практике соблюдать независимость при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти затруднительно. Обжалование действий, решений властных субъектов вышестоящему лицу обычно не дает положительного результата, так как в органах власти, как правило, действует принцип «круговой поруки»^[11]. Все это является дополнительным аргументом в пользу создания системы административных судов. В этом смысле законодательство в области определения процедуры рассмотрения и разрешения публично-правовых споров является серьезным орудием в руках государства и должно отражать наиболее прогрессивные и гуманные правовые тенденции, сочетая интересы государства и гражданина. Руководствуясь конституционным положением о человеке как высшей ценности, защита которого является необходимостью в силу действия международных правовых и государственных правовых актов, исполнительная власть не может действовать изолированно от других ветвей власти. Именно тесное взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти в значительной мере определяет права гражданина, их признание, соблюдение и защиту.

• [1] Никулина Д. И. Защитить права рядовых граждан // Материалы междунар. науч.- практ. конф. (8—10 окт. 1998 г.): в 2 ч. Саратов, 2012. Ч. 2. С. 24−25.
• [2] Туманов В. А. Права человека и исполнительная власть // Советское государство и право. 1990. № 2. С. 46.
• [3] Немытина М. В. Юридический профессионализм и защита прав человека: содержание концепции // Защита гражданских прав: сб. науч. ст. / под ред. М. В. Немытиной, В. А. Хохлова. Саратов, 2012. С. 14.
• [4] Немытина М. В. Указ. соч.
• [5] Социология современного российского общества. М., 2010. С. 78−79.
• [6] Щебляков В. В. Длительность органов исполнительной власти по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15.
• [7] Матузов И. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов. 2003. С. 300.
• [8] Щебляков В. В. Указ. соч. С. 15.
• [9] Обращайтесь, граждане, письменно и устно // Парламентская газета. 2010. 30
• [10] Иоздрачев Л. Ф., Сухарева II. В., Мельникова В. И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 32.
• [11] Денисов С. А. Механизм нейтрализации прав граждан в сфере государственного управления // Административно-правовой статус гражданина. М., 2004. С. 103.