Стратегическое планирование как элемент управления: разработка и реализация территориальных стратегий

Стратегическое планирование размещения производительных сил чрезвычайно важно для комплексного развития регионов. Условиями их успешного социально-экономического развития является учет факторов, влияющих на размещение хозяйствующих субъектов, выпускающих конкурентоспособную продукцию, максимальное использование преимуществ отраслевой специализации на основе имеющегося природно-ресурсного потенциала территории. Это способствует привлечению инвестиций, увеличению занятости населения и решению других назревших региональных проблем. При этом концепция развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу основывается на концепции развития Российской Федерации, которая формируется с учетом региональной стратегии. Тем самым обеспечивается взаимосвязь направлений развития отраслевой региональной экономики с национальными приоритетами.

Система государственного стратегического планирования включает прогнозирование, программно-целевое и территориальное планирование, мониторинг реализации мероприятий стратегического планирования с целью их корректировки в перспективе (регулирование).

Правовое регулирование стратегического планирования основывается на Конституции РФ и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами.

В настоящее время принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон о стратегическом планировании)^[1], основой которого послужили Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» .

Участниками стратегического планирования являются:

• • на федеральном уровне — Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы законодательной и исполнительной власти;
• • на уровне субъекта РФ — высшее должностное лицо субъекта РФ, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, контрольно-счетный орган субъекта РФ, иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Закона о стратегическом планировании:
• • на уровне муниципального образования — органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 9 Закона о стратегическом планировании).

Основными задачами стратегического планирования являются (ст. 8 Закона о стратегическом планировании):

• 1) координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики;
• 2) определение внутренних и внешних условий, приоритетов, путей и способов достижения целей социально-экономической политики Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
• 3) определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов;
• 4) организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования; достижения ожидаемых результатов и параметров ресурсного обеспечения;
• 5) научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования;
• 6) создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования.

Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ содержит (ст. 32 Закона о стратегическом планировании);

• 1) приоритеты, цели и задачи социально-экономической политики субъекта РФ;
• 2) сроки, этапы и ожидаемые результаты реализации стратегии;
• 3) оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии.

Система государственного стратегического планирования призвана обеспечить достижение следующих целей.

• 1. Определение основных направлений экономического развития страны.
• 2. Координация деятельности всех органов государственной власти.
• 3. Концентрация ресурсов для достижения запланированных целей: финансовых, материально-сырьевых, организационных, кадровых, информационных.
• 4. Консолидация усилий всех структур экономики; государства, бизнеса, гражданского общества.
• 5. Обеспечение экономической, энергетической и экологической безопасности страны.

Система государственного управления реализует следующие общие функции.

• 1. Учет и контроль исполнения запланированных мероприятий.
• 2. Анализ сложившейся экономической ситуации, тенденций развития, возможностей и рисков.
• 3. Количественная оценка выполнения определенных стратегических целей, исходя из политических и социально-экономических приоритетов.
• 4. Корректировка планов по результатам предыдущих периодов и выбор путей и способов решения поставленных задач.
• 5. Обоснование потребности в необходимых ресурсах и их источниках в зависимости от региональной специфики, определение круга ответственных исполнителей и сроков выхода на целевые ориентиры.
• 6. Методическое, научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение стратегических планов и программ.
• 7. Налаживание четкой взаимосвязи между объемом расходования бюджетных средств и ожидаемым результатом.

Объективное обоснование и формирование целей стратегии экономического развития страны, отражающих подлинные потребности, выраженные качественными и взаимосвязанными индикаторами, совокупность которых образует «дерево целей» перспективного плана, требует участия высокопрофессиональных специалистов в соответствующих отраслях. Верхний уровень «дерева целей» содержит позиции: «создание условий для устойчивого экономического развития» и «создание потенциала будущего развития» .

Первоначальным этапом стратегического планирования является прогнозирование, формирующее научно обоснованное представление о направлениях, ресурсах и параметрах, обеспечивающих реализацию поставленных целей социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов (субъектов РФ).

Составляются краткосрочные (сроком на один год), среднесрочные (на период от трех до шести лет) и долгосрочные (па 15 лет и более) программы экономического развития страны. Долгосрочный прогноз опирается на анализ развития ситуации в стране и мире по политическим, экономическим, экологическим, социальным, технологическим и другим факторам; выявляются возможности и риски, способные оказать влияние на развитие экономики и социальной сферы.

Методология прогноза основана на экономических расчетах на базе данных системы национальных счетов, межотраслевого баланса, инвестиций в реальный сектор экономики, а также на экстраполяции показателей достигнутого уровня социально-экономического развития экономики субъектов РФ с учетом факторов и возможных ограничений экономического роста.

В методическом плане разработка стратегии предполагает формирование критериев, обеспечивающих эффективное функционирование предлагаемой системы с позиций интересов как государства, так и частных инвесторов, в том числе зарубежных. Это выбор основных объектов инвестирования, нуждающихся в государственной поддержке, разработка форм и методов их стимулирования по определенным направлениям, формулировка институциональных условий и требований к рыночной инфраструктуре, обеспечивающей оптимальное функционирование системы.

В комплекс мероприятий, осуществляемых государственными и региональными органами управления, входят юридическая поддержка инвестиционной стратегии в виде необходимых нормативных правовых актов по инновационной деятельности, финансовая поддержка в виде прямых инвестиций, субсидий и субвенций, налоговых льгот и гарантий, действий в сфере управления имуществом и т. п.

Эффективность инвестиционной стратегии определяется темпами экономического роста, приростом налоговых и неналоговых поступлений в региональный бюджет, возможностью решения хозяйственных, социальных и экологических задач.

Решающими являются три фактора: наличие потенциальных объектов инвестирования, готовность инвесторов направлять средства в эти объекты (проявлять активность в регионе), способность органов государственной власти обеспечить благоприятный инвестиционный климат в регионе. Привлечение иностранных инвестиций необходимо проводить с учетом долговременных приоритетов развития страны.

В стране сложилось три группы территорий, занимающих лидирующее положение в привлечении иностранного капитала: сырьевые регионы, регионы, являющиеся финансовыми центрами, и регионы, имеющие развитые потребительские рынки, более 80% иностранных инвестиций приходится лишь на восемь субъектов РФ.

Такими формированиями являются, например, особые экономические зоны, центры промышленно-инновационного развития, государственные корпорации, имеющие определенный круг законодательно закрепленных налоговых и таможенных льгот.

В остальных же не удается создать благоприятный инвестиционный климат из-за нерешенности на местном уровне совокупности экономических, институциональных, правовых вопросов, а также задач оптимизации как отраслевой, так и территориальной структуры привлечения иностранного капитала.

Инструментами реализации стратегии экономического развития выступают федеральные (ФЦП) и региональные (РЦП) целевые программы. Мероприятия целевых программ по всем параметрам должны быть не только взаимоувязаны и взаимосогласованы, но и сбалансированы с доходной частью федерального бюджета с учетом прямых поступлений от хозяйствующих субъектов.

Представляется актуальной специфика стратегического планирования на региональном уровне, осуществляемого региональными органами государственного управления в интересах социально-экономического развития конкретного субъекта РФ.

При этом концепция развития субъекта федерации на долгосрочную перспективу основывается на концепции развития Российской Федерации, которая формируется с учетом региональной стратегии. Тем самым обеспечивается взаимосвязь направлений развития отраслевой региональной экономики с национальными приоритетами. Вместе с этим в федеральной стратегии содержатся планы деятельности Правительства РФ по развитию конкретных субъектов РФ.

В региональной стратегии отражаются общегосударственные отраслевые стратегии, реализуемые через ФЦП. проекты Инвестиционного фонда и другие государственные проекты.

• [1] Здесь и далее см.: Система ГАРАНТ. URL: base.garant.ru/70 684 666/