Организационный механизм принудительного исполнения

В результате изучения материалов гл. 3 обучающиеся должны:

знать систему, функции и полномочия органов и должностных лиц, ответственных за принудительное исполнение в Российской Федерации;

уметь идентифицировать основные проблемы правового статуса судебного пристава, разграничивать полномочия различных органов, участвующих в принудительном исполнении;

владеть навыками работы с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность органов принудительного исполнения, а также судебного пристава в сфере исполнительного производства, обеспечения установленного порядка деятельности судов, предварительного расследования, производства по делам об административных правонарушениях.

В параграфе 1.1 под системой (моделью) принудительного исполнения предлагалось понимать совокупность организационных и правовых механизмов, обеспечивающих принудительное исполнение исполнительных документов в определенном государстве в определенный период времени. Поскольку правовой механизм был рассмотрен в гл. 2, пришло время проанализировать организационный механизм принудительного исполнения, который включает в себя систему государственных и негосударственных субъектов, в том числе органов государственной власти, должностных лиц, организаций, вовлеченных в деятельность по принудительному исполнению.

Организационный механизм принудительного исполнения в Российской Федерации: общая характеристика

В Российской Федерации система органов и организаций, осуществляющих принудительное исполнение, включает в себя ряд субъектов как государственных, так и частных.

Во-первых, основу системы принудительного исполнения формируют органы и должностные лица ФССП России. ФССП России входит в единую систему федеральных органов исполнительной власти и является органом, осуществляющим определенные функции, в том числе по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

ФССП России исполняет судебные акты, акты других органов и должностных лиц исключительно в соответствии с Законом об исполнительном производстве, ст. 12 которого устанавливает перечень исполнительных документов, которые могут быть предъявлены к принудительному исполнению в подразделения ФССП России. Непосредственно принудительное исполнение осуществляют специальные должностные лица ФССП России — судебные приставы-исполнители, правовой статус которых регламентируется Законом о судебных приставах. Несмотря на название службы, судебные приставы-исполнители — не единственные работники ФССП России, однако именно они осуществляют от имени государства деятельность по принудительному исполнению, предусмотренную Законом об исполнительном производстве (подробно о ФССП России и судебных приставах мы будем говорить в параграфах 3.3 и 3.4). В процессе принудительного исполнения судебным приставом-исполнителем участвуют, помимо ФССП России, и иные органы государственной власти, выполняющие в соответствии с законодательством определенные функции в исполнительном производстве, в том числе органы внутренних дел (ст. 62 Закона об исполнительном производстве), органы Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) (ст. 87 Закона об исполнительном производстве, п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»).

Во-вторых, исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, а также на средства бюджетных учреждений на лицевых счетах осуществляется Минфином России, органами Федерального казначейства, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органами муниципальных образований, которые обеспечивают на основании бюджетного законодательства распоряжение денежными средствами на лицевом счете соответствующего должника. Как уже отмечалось, исполнение соответствующих судебных актов производится не на основании Закона об исполнительном производстве, а согласно гл. 24.1 БК РФ, которой предусмотрены специальные порядок подачи документов взыскателем в финансовые органы и порядок перечисления ему соответствующих бюджетных средств^[1]. Порядок исполнения в данном случае представляет собой перечисление из бюджета финансовым органом соответствующих денежных средств взыскателю на основании представленных им документов по общему правилу в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение в финансовый орган (п. 6 ст. 242.2 БК РФ).

Позиция высших судов.

" Судам следует учитывать, что положения ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ подлежат применению… в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных как, но требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, так и по иным требованиям" (п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»),.

Статья 242.2 БК РФ помимо требований о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) публичного субъекта, также указывает на требования о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок как основания применения особого порядка исполнения требований исполнительного документа, установленного бюджетным законодательством.

Выделение законодателем особого порядка исполнения судебных актов в отношении бюджета основано на принципе иммунитета бюджета, предусмотренного ст. 239 БК РФ, и, как представляется, обусловлено рядом факторов:

• — исполнение в данном случае осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. Таким образом, в определенных случаях необходимо внести изменения в нормативный акт об утверждении бюджета для выделения денег на уплату долга, иначе может возникнуть недостаток ресурсов для исполнения публично значимых функций, целевым образом финансируемых за счет бюджета: оборона, безопасность, образование, здравоохранение, культура, социальная поддержка населения и т. д.^[2];
• — объективная невозможность применения судебными приставами-исполнителями мер принудительного исполнения к иным федеральным органам исполнительной власти. В общем порядке при неисполнении в установленный срок требований исполнительного документа судебные приставы должны были бы обратить взыскание на имущество должника, которым в случае, например, Российской Федерации будет являться имущество, закрепленное за самим ФССП России и другими органами государственной власти, что может парализовать осуществление ими государственных функций.

Правила БК РФ применяются не только в случаях принудительного исполнения судебных актов против казны в пользу частных лиц, но и в случаях, когда и взыскатель, и должник являются публичными субъектами (например, по денежным требованиям Российской Федерации к муниципальному образованию).

Судебная практика

" …Принудительное исполнение постановления о взыскании с Администрации [муниципального района] штрафа за нарушение законодательства об исполнительном производстве должно осуществляться органом Федерального казначейства путем обращения взыскания на средства бюджета… муниципального района, а не судебным приставом-исполнителем в рамках исполнительного производства" (постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.04.2012 по делу № А26−5836/2011).

Следует иметь в виду, что установленный БК РФ порядок исполнения судебных актов касается лишь исполнения денежных обязательств непосредственно казны и не распространяется на случаи исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам соответствующих бюджетных учреждений в случае, если счета должнику открыты не в публичных финансовых органах, а в учреждении Центрального банка РФ или в кредитной организации (п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 БК РФ). В указанных случаях исполнение исполнительного документа осуществляется в общем порядке, предусмотренном Законом об исполнительном производстве^[3].

Исторический опыт В советский период взыскание средств с учреждений, финансируемых из бюджета осуществлялось в особом порядке, который в современном понимании не обеспечивал права и законные интересы взыскателя-гражданина. Так, например, если взыскание с учреждения, состоящего на государственном или местном бюджете, производилось по исполнительным документам, выданным гражданам, то исполнительный документ поступал от взыскателя судебному исполнителю, который посылал учреждению-должнику повестку об исполнении. В случае неуплаты долга в назначенный срок судебный исполнитель возвращал исполнительный документ взыскателю, который мог или подать жалобу на учреждение в вышестоящее учреждение, либо обратиться в финансовый орган, который производит финансирование должника, с просьбой о внесении задолженности в смету учреждения-должника на ближайший бюджетный год^[4].

В-третьих, приговоры судов по уголовным делам, кроме приговоров о назначении в качестве наказания штрафа и о применении конфискации имущества, исполняются учреждениями и органами, исполняющими наказания, которые указаны в ст. 16 УИК РФ (уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры, арестные дома, колонии-поселения, воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, исправительные колонии общего, строгого или особого режима, тюрьмы, следственные изоляторы, входящие в систему ФСИН России, дисциплинарные воинские части и т. д.).

В-четвертых, постановления по делам об административных правонарушениях исполняются иными, чем судебные приставы, органами и должностными лицами, которые указаны в гл. 32 КоАП РФ. Например, постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения исполняется судьей, органом, должностным лицом, вынесшим постановление, путем направления постановления по делу об административном правонарушении (ст. 32.1 КоАП РФ), постановление о лишении права управления транспортным средством, за исключением трактора, самоходной машины и других видов техники, исполняется должностными лицами органов внутренних дел, указанные органы также исполняют постановление судьи об административном аресте (ст. 32.5, 32.8 КоАП РФ). Функции различных органов исполнительной власти по исполнению административных наказаний в некоторых случаях пересекаются. Так, в соответствии с ч. 7 ст. 32.10 КоАП РФ органы ФМС России осуществляют контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства постановления о его административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. Одновременно в соответствии с п. 2 ст. 32.9 КоАП РФ ФССП России осуществляет исполнение того же административного наказания, но уже в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.

В-пятых, органы публичного финансового контроля (налоговые органы, органы Пенсионного фонда, Фонда социального страхования. Фонда обязательного медицинского страхования) обладают полномочиями по принудительному взысканию налогов, сборов, пеней, штрафов, недоимок по страховым взносам путем направления в банк, в котором открыты счета налогоплательщика (налогового агента) — организации или индивидуального предпринимателя, поручения на списание и перечисление необходимых денежных средств (ст. 46 НК РФ, ст. 19 Закона о страховых взносах).

В-шестых, как мы уже отмечали в параграфе 1.1, в соответствии с Законом об исполнительном производстве принудительное исполнение требований исполнительных документов осуществляется не только судебными приставами-исполнителями в рамках возбужденного исполнительного производства, но и по просьбе взыскателя: банками и иными кредитными организациями, в которых находятся денежные средства должника для их ареста или обращения взыскания (ст. 8 Закона об исполнительном производстве), эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг — в отношении исполнительных документов о списании с лицевого счета или со счета депо должника и о зачислении на лицевой счет или счет депо взыскателя эмиссионных ценных бумаг (ст. 8.1 Закона об исполнительном производстве), лицами, выплачивающими должнику-гражданину периодические платежи (заработную плату, пенсию, стипендию и т. д.), — в отношении исполнительных документов о взыскании денежных средств, периодических платежей, не превышающих в сумме 25 тыс. руб. (ст. 9 Закона об исполнительном производстве).

В-седьмых, в орбиту принудительного исполнения вовлечено большое количество негосударственных субъектов (организаций, физических лиц, имеющих специальный профессиональный статус), выполняющих функции по содействию исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе (оценщик, специализированная организация, реализующая имущество должника, переводчик, лицо, которому передано под охрану или на хранение арестованное имущество, и др.) Также в принудительном исполнении участвуют представители сторон (в том числе адвокаты).

Наконец, в-восьмых, в принудительном исполнении участвуют субъекты, получившие неофициальное название «коллекторы». В последние годы термин " коллектор" часто возникает в юридической и экономической литературе, СМИ^[5]. Коллекторов часто воспринимают как частную, альтернативную государственной систему принудительного исполнения. Остановимся на указанном элементе системы принудительного исполнения чуть подробнее.

Правовое регулирование коллекторской деятельности. Стремительное развитие в нашей стране рыночных отношений в 1990;х гг. одновременно с ослаблением регулирующего воздействия государства на социально-экономические процессы, утратой доверия и простых граждан, и предпринимателей к государственным, правоохранительным институтам, обусловили появление так называемой теневой юстиции, т. е. посредничества организованных преступных формирований в урегулировании имущественных споров и взыскания долгов путем создания параллельных государственным службам криминальных структур, действовавших противозаконными методами^[6]. Несмотря на то что с тех пор ситуация с соблюдением закона в сфере принудительного исполнения улучшилась, термин «коллектор» продолжает для граждан иметь негативный оттенок.

Сегодня под коллекторской деятельностью, как правило, понимается два вида деятельности:

• — профессиональная финансовая деятельность по приобретению просроченной задолженности «с дисконтом» в целях ее реструктуризации и дальнейшего взыскания (дальнейшей переуступки);
• — оказание услуг кредитору по взысканию задолженности, в том числе юридических, посреднических, технических услуг, осуществление детективной деятельности в интересах кредитора.

Говоря о первом из двух видов коллекторской деятельности, следует отметить, что такой коллектор для целей законодательства об исполнительном производстве и гражданского законодательства является обычным кредитором (взыскателем). Для ФССП России даже более удобно взаимодействовать с «профессиональным взыскателем», который аккумулирует у себя множество малозначительных долгов, кроме того, будучи коммерчески заинтересованным в скорейшем реальном исполнении, является активным взыскателем в части поиска имущества должника и предоставлении информации о нем судебному приставу. В ряде стран Европы (например, Финляндии) значительное количество взыскателей в исполнительном производстве составляют именно профессиональные коллекторские организации. В 2011—2012 гг. развитие бизнеса по «скупке долгов» у банков было поставлено под угрозу позицией судов и органов Роспотребнадзора^[7], которые признали неправомерной практику включения в договоры с гражданами условий, предусматривающих переуступку прав требования кредитора третьему лицу, не наделенному специальным правом на заключение и исполнение сделок с потребителями (например, не имеющих лицензию на осуществление банковских операций). Однако в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 21.12.2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» (вступил в силу 1 июля 2014 г.) кредитор теперь вправе осуществлять уступку прав (требований) по договору потребительского кредита (займа) третьим лицам, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором, содержащим условие о запрете уступки, согласованное при его заключении в порядке, установленном законом.

Сложнее ситуация со вторым видом коллекторской деятельности. К настоящему времени в Российской Федерации сформировался рынок услуг по взысканию задолженности не от собственного имени, а от имени и по поручению кредитора. В связи с указанным рядом экспертов ставится вопрос о законодательном закреплении специального статуса коллектора (коллекторского агентства), предусматривающего объединение коллекторов в саморегулируемые организации (по типу арбитражных управляющих), наличие требований по допуску в профессию, установление системы ограничений при осуществлении коллекторской деятельности, обязательное страхование ответственности и т. д. Одновременно коллекторам предлагается предоставить ряд квазипубличных полномочий по взысканию задолженности, которыми в настоящее время обладают судебные приставы (получение информации о должнике из государственных информационных ресурсов, применение принуждения к должнику и т. д.)^[8]. Таким образом, ставится вопрос о формировании параллельной ФССП России структуры, осуществляющей взыскание задолженности по исполнительным документам. Однако в настоящее время стоит задача не по формированию альтернативы службе судебных приставов, а по созданию условий для привлечения в систему исполнения судебных актов негосударственных субъектов, которые действуют во взаимодействии с судебными приставами и взыскателями. Также необходимо расширить возможности взыскателя по осуществлению взыскания самостоятельно либо с привлечением иных лиц на стадии до предъявления исполнительного документа в подразделение судебных приставов.

После возбуждения исполнительного производства процесс исполнения переходит в публично-принудительную стадию, в которой роль коллекторов должна ограничиваться лишь консультированием взыскателя по вопросам исполнения, профессиональным посредничеством в отношениях с судебными приставами и должником, предоставлением судебному приставу информации, необходимой для взыскания, а также содействием медиативным процедурам между сторонами исполнительного производства, реструктуризации задолженности. Одновременно требует урегулирования деятельность взыскателя и его представителей по самостоятельному взысканию. И гражданским, и административным, и уголовным законодательством установлен ряд общих запретов на вторжение в частную жизнь, использование персональных данных гражданина, шантаж, угрозы, вымогательство и т. д. Например, ст. 14 ГК РФ указывает на то, что способы самозащиты права должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения, однако общие положения указанной статьи допускают различное толкование. Отсутствие конкретных законодательных норм часто позволяет профессиональным взыскателям использовать незаконные и неэтичные методы в работе.

Зарубежный опыт

В США с 1978 г. действует специальный Закон «о честных практиках взыскания долгов» (Fair Debt Collection Practices Act), которым предусматриваются в том числе обязанности коллектора не контактировать с должником в неудобном для него месте и в неудобное время (с 21 до 8 ч), прекращать любые попытки контактов по его запросу, не использовать методы, которые угрожают репутации должника, не оскорблять должника и не беспокоить его настойчивыми телефонными звонками¹.^[9]

Необходимо на уровне федерального закона урегулировать деятельность любых частных субъектов (включая самого взыскателя по исполнительному документу) по взысканию долгов, предусмотрев конкретные запреты и ограничения в части сбора и использования информации о должнике и его близких, использования насилия и угроз, недобросовестного воздействия на должника, использования методов, применение которых опасно для жизни и здоровья людей, и т. д. В части действий, направленных на возврат задолженности по договору потребительского кредита (займа) во внесудебном порядке, соответствующие ограничения уже предусмотрены ст. 15 Федерального закона от 21.12.2013 N° 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» .

Правовое регулирование коллекторской деятельности должно быть, очевидно, направлено на защиту прав и законных интересов взыскателя и должника, поощрение добровольного исполнения и экономию репрессии. Важной мерой по созданию условий для вовлечения в процесс исполнения частных субъектов может стать расширение возможностей существующих профессиональных сообществ, прежде всего частных детективов, адвокатов, нотариусов, по сбору в интересах взыскателя и по его поручению информации о должнике и его имущественном положении для использования ее в процессе исполнения судебных актов^[10].

Теперь обратимся к мировому опыту организации систем принудительного исполнения.

• [1] Порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений на лицевых счетах. открытых им в публичных финансовых органах, установлен ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерацій! в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
• [2] См.: п. 3 Постановления КС РФ от 02.03.2010 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»
• [3] См.: п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 17.05.2007 Мг 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение»
• [4] См.: Гражданский процесс / под ред. А. Ф. Клейнмана. М., 1940. С. 295—296
• [5] См., например: Иванов И. Коллекторам нужен закон // ЭЖ-Юрист. 2011. № 26. С. 1,4: Васильев С. В. Коллекторские агентства: правовая природа н роль в системе современного исполнительного производства // Гражданское право. 2007. № 3. С. 19—21
• [6] Морозова И. Б., Треушников А. М. Исполнительное производство: учебно-практическое пособие. М., 2007. С. 5
• [7] Пункт 51 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»; письмо Роспотребнадзора от 23.08.2011 № 01/10 790−1-32 «О практике применения судами законодательства о защите прав потребителей при замене лица в договорном обязательстве (по делам с участием территориальных органов Роспотребнадзора)»
• [8] См., например: ЖданухміД. Ю. Коллекторские агентства и служба судебных приставов: форматы взаимодействия // Закон. 2012. № 4. С. 79
• [9] URL: federalreserve.gov/ boarddocs/ supmanual/cch/fairdebt.pdf
• [10] См.: проект Долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011—2020 годы). URL: docs.pravo.ru/document/view/10 963 602/5775593/