Административные процессы и функции

Между деловым и административным процессом нет существенных отличий. Термин «деловой процесс» чаще используется в менеджменте частных организаций, а термин «административный процесс» — в государственных организациях. Если все же акцентировать различия, то они заключаются в связи административного процесса с полномочиями соответствующего государственного органа и нормативной регламентацией. В этом смысле административный процесс — действие или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий, в том числе на основании закона, иного правового акта, обычая или усмотрения должностного лица.

Возникает вопрос, как соотносятся полномочия, государственные функции и административные процессы, реализуемые в органах государственной власти?

Полномочия являются юридическим (нормативным) измерением работы органов государственной власти, а государственные функции и процессы выступают управленческим измерением их работы. Отличие же функций от административных процессов заключается в том, что функция ориентирована на задачу, а процесс — на способ решения задачи. Таким образом, административные процессы осуществляются органами государственной власти для исполнения государственных функций: процесс подразумевает последовательность действий по исполнению, либо по обеспечению исполнения государственной функции. Государственные функции связаны с непосредственной деятельностью органов государственной власти и наличием властных полномочий, отсюда государственная функция — это вид деятельности органа государственной власти, направленного на реализацию или обеспечение реализации нормативно предписанных ему властных полномочий. Властное полномочие подлежит исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (организации) в орган исполнительной власти. В этом смысле функция обезличена, исполняется одновременно для всего населения в отличие от государственной услуги. Государственная услуга — действие ОИВ, осуществляемое в контакте с конкретным гражданином (организацией), которые чаще всего сами обращаются в соответствующий орган по поводу реализации своих законных прав и обязанностей. Соответствующее действие ОИВ называется «предоставлением (оказанием) государственной услуги» .

Выделяют пять основных видов государственных функций^[1]:

• 1) политические (например, стратегическое планирование, разработка проектов нормативных правовых актов, прогнозирование);
• 2) координации, надзора и мониторинга результатов деятельности;
• 3) но предоставлению государственных услуг;
• 4) вспомогательные (например, управление кадрами, поддержка информационных систем, составление финансовой отчетности);
• 5) регулирования (например, лицензирование, сертификация, выдача разрешений).

Исполнение отдельной государственной функции является деловым процессом, включающим в себя последовательность действий, направленных на достижение определенного результата, например, разработанного стратегического документа, выданного свидетельства, зарегистрированного акта гражданского состояния и т. п. Исполнение отдельной государственной функции может также предполагать реализацию нескольких деловых процессов (рис. 9.1). Например, исполнение функции «обобщение практики применения законодательства» включает в себя осуществление следующих деловых процессов: планирование аналитических работ, сбор и анализ информации, подготовка предложений на основе проведенного анализа. Верно и обратное утверждение: каждый деловой процесс может затрагивать исполнение нескольких государственных функций.

Рис. 9.1. Соотношение полномочий, функций и деловых процессов.

Создание системы ОИВ в соответствии с функциональным подходом предполагает формирование их структуры под воздействием перераспределения функций (министерства по видам деятельности, службы, агентства) и требует строгого закрепления компетенции и ответственности каждого органа в нормативных правовых актах.

Оптимальная система исполнительной власти с обособлением функций входящих в нее органов должна обеспечивать специализацию, ответственность, оперативность и результативность взаимодействия между ее участниками. Этим требованиям отвечает трехуровневая система ОИВ с выделением правоустанавливающих, правоприменительных функций и оказания государственных услуг. Система, учитывающая положительный международный опыт, в России была законодательно закреплена Указом Президента РФ «О системе и структуре ФОИВ». С тех пор она претерпевала определенные изменения, связанные с ликвидацией или созданием отдельных органов по причине обнаружения избыточных или появления новых функций государственного управления, а также по исключительно политическим причинам.

В целом можно сказать, что характер административных процессов определяется компетенцией органа государственной власти и местом данного органа в системе государственного управления и регулирования. Например, самая общая классификация выделяет две большие группы процессов, включающие как межоргаиизационные, так и внутриорганизационные административно-управленческие процессы. Первая группа — это процессы государственного регулирования, компенсирующие изъяны рынка. Вторая группа — процессы, использующие административные инструменты для трансформации общих целей (страны, области, организации) к задачам конкретных государственных служащих, т. е. это процессы внутри государственного управления.

Административно-управленческие процессы в ФОИВ и ОИВ субъектов РФ недостаточно организованы и часто неэффективны. Вместо клиентской ориентации, административные процессы государства (т.е. процессы предоставления услуг государственных органов) на сегодняшний день характеризует ведомственная ориентация на всех уровнях. Типичным является относительно высокий уровень регламентации процессов внутри ведомств, при одновременно низком уровне регламентации межведомственного взаимодействия, где слабо определены ответственность и контроль сроков исполнения. Таким образом, необходима перестройка и автоматизация деятельности государственных учреждений на принципах процессного подхода.

В этой связи административные регламенты призваны стать важной правовой основой для административно-процедурной деятельности государственных ОИВ и их должностных лиц. При этом регламентация административно-процедурной деятельности должна заключаться в четко определенных административных процедурах, являющихся первичным элементом в реализации компетенции.

Системное внедрение административных регламентов в практику позволит существенно упростить содержание административных процедур посредствам исключения избыточных процедуры, уменьшения числа внутренних согласований и использования современных информационных технологий. В результате сократятся сроки предоставления гражданам и организациям государственных услуг; уменьшится количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги; будет установлен исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги; определится четкая регламентация процессов, включенных в административную процедуру; получат широкое распространение современные информационно-коммуникационные технологии; сформируются механизмы досудебного обжалования решений, действия и бездействия работников ОИВ, участвующих в оказании государственной услуги; повысится персональная ответственность должностных лиц за соблюдение административных процедур.

• [1] См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственной службы: методика проведения функциональных обзоров: пер. с англ. М.: Изд-во ВШЭ. 2002. С. 64.