Финансирование государственных программ

Ответственные исполнители обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и ответственны за реализацию государственных программ и ФЦП. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов РФ. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), и др. поступления.

Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства бюджетов субъектов РФ, средства внебюджетных фондов ФОИВ и др. Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии. Оформление и предоставление государственных гарантий на выдачу кредита коммерческими банками осуществляет Минфин России. Государственные гарантии выдаются коммерческим банкам под конкретные объекты программных мероприятий.

После утверждения программы ответственный исполнитель на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с участниками программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ.

В настоящее время наша страна интенсивно реформирует бюджетный процесс, переходя от постатейного к программному бюджетированию, что позволяет заменить традиционные методы планирования и исполнения бюджета на бюджетирование, ориентированное на результат. Переход к программному бюджету открывает широкие возможности для повышения гибкости в управлении бюджетными ресурсами в целях реализации государственных приоритетов, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления государственных услуг. В отличие от традиционного постатейного бюджета, программный бюджет обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета, способствует сокращению объема принимаемого бюджета и упрощению процедур рассмотрения и принятия бюджета в законодательных органах власти.

Реализация концепции программного бюджета должна сопровождаться разработкой и внедрением новых методов, инструментов и процедур на всех этапах бюджетного цикла — в планировании, исполнении бюджета, учете и отчетности, в контроле и аудите. Общие принципы программного бюджетирования включают: определение сути программы и ее элементов; методы организации и управления программой; анализ и оценку эффективности программ. Соблюдение этих принципов при переходе на программный бюджет является важнейшей предпосылкой успешного внедрения программного бюджетирования.

Успех программного бюджетирования связан также с тем, что его внедрение должно осуществляться в рамках более широких преобразований в сфере управления общественными финансами, развитием среднесрочного и стратегического планирования, реформой бюджетных полномочий и функций органов власти. Попытки внедрить программную структуру бюджета без соответствующих изменений во всех других составляющих управления программами обречены на неудачу. Переход к программной структуре федерального бюджета предполагает включение ФЦП и ВЦП в государственные программы на уровне подпрограмм и основных мероприятий.

При переходе на программный бюджет одной из сложных задач является разработка программной классификации, призванной обеспечить: определение целей и направлений государственных расходов; мониторинг хода и результатов реализации программ; четкие права и ответственности в управлении ресурсами. Общие подходы в реформировании классификации бюджетных расходов были установлены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р, и Плане мероприятий по реализации в 2012 г. Программы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.05.2012 № 853-р. Согласно этим документам внедрение программно-целевого принципа организации деятельности ОИВ и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджетов и соответственно корректировки бюджетной классификации.

Инструментальные возможности программного бюджетирования зависят от использования программного бюджета в качестве инструмента:

• 1) стратегического (перспективного) планирования и установления приоритетов расходов бюджета;
• 2) улучшения системы управления государственными финансами (повышение управленческой гибкости ведомств);
• 3) учета полных затрат в бюджетной деятельности;
• 4) используемого для целей анализа политики (позволяет проводить сравнительный анализ с альтернативными вариантами и оценку эффективности расходования бюджетных средств).

Все перечисленные варианты не исключают друг друга, а, напротив, дополняют и в сочетании повышают управленческий потенциал программного бюджета. Неизменным является одно требование: планирование годовых бюджетных ассигнований должно осуществляться в рамках среднесрочного бюджета, увязанного со стратегическими целями правительства.

Однако возникает альтернатива «программа-организация» при определении приоритетов использования методов финансирования. В одном случае, предпочтение может отдаваться программам, даже если программная классификация отличается от организационной структуры. Тем самым можно добиться сравнения целей и оценки эффективности альтернативных вариантов финансирования для достижения миссии политики. Используется механизм учета полной величины затрат на деятельность ОИВ (полная величина затрат идет па реализуемые проекты).

В другом случае приоритет может отдаваться существующей организационной структуре, когда распорядителям бюджетных средств даются дополнительные полномочия в рамках бюджетной децентрализации. Величина бюджетных затрат передается на баланс соответствующих ОИВ. Учет полной величины затрат необходим для проведения сравнительного анализа способов достижения одной и той же цели наименее затратным способом.

При этом отличие этих подходов заключается только в объекте, к которому относятся расходы (программы либо организации), что определяется целями бюджетирования.

Принятие Программы Правительства РФ, но повышению эффективности бюджетных расходов и Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» повлекло за собой глубокие преобразования в формировании федерального бюджета и организации деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Начавшийся в 2010 г. новый этап бюджетной реформы ознаменовал переход к внедрению в практику ФОИВ и подведомственных им федеральных бюджетных учреждений принципов ответственной бюджетной политики и ее важнейших составляющих — программно-целевых принципов организации деятельности и государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ). Переход к программному бюджету в полном объеме предусмотрен постановлением Правительства РФ от 23.12.2013 № 1213 «О мерах по реализации Федерального закона „О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов“» во исполнение Федерального закона от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»" .

Одним из решающих факторов успеха в переходе к программному бюджету является система оценки государственной программы. Без этого невозможно понять, насколько успешно выполняется программа, на каком этапе осуществления она находится, что мешает эффективной реализации ее мероприятий. Хорошо поставленная система оценки позволяет извлечь уроки из сделанных ошибок, оценить потенциальное влияние предлагаемой программы до ее осуществления, потенциальные риски программы, включая ресурсную обеспеченность.