Правотворчество и систематизация законодательства

Правотворчество: понятие, черты и факторы

Когда в теории государства и права говорят о правотворчестве и систематизации нормативных правовых актов, то, прежде всего, рассуждают о понятии и стадиях самого правотворчества, о юридической технике, а также о характере и видах систематизации законодательства. Иногда к этой проблематике «подвязывают» вопросы порядка опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов и даже действия данных актов во времени, пространстве и по кругу лиц^[1].

Сегодня, когда идет процесс активного формирования цивилитарного права, нужно ставить вопрос шире: настало время разработать современную теорию правотворчества и систематизации всех актов, и нормативных, и ненормативных, и непосредственно связанных с современным правовым регулированием общественных отношений. Причем в рамках этой теории с комплексных позиций важно исследовать не только понятие и виды правотворчества, различные аспекты систематизации и действия нормативно-правовых актов, но и правотворчество как глубокий процесс познания, сущность, основные факторы, стадии и принципы, механизм разработки и принятия законов, особенности развития законотворчества в условиях демократических рыночных отношений, совершенствование системы участия граждан в разработке законов (референдум), проблемы лоббизма в данной сфере, применения математических методов и компьютерных технологий в систематизации нормативных правовых актов. То есть здесь необходим серьезный научный подход. Поэтому нельзя согласиться с ?. М. Коркуновым, который, в свое время, по сути, отрицал научность права, отсюда и научность правотворчества тоже, ибо, по его мнению, оно «не представляет главных отличительных свойств закона в научном смысле»^[2].

Под «законом в научном смысле» понимались не юридические законы, а объективные законы, обнаруженные и сформулированные наукой. Разумеется, нельзя смешивать законодательство с объективными законами жизни, природы и общества, но познание последних позволяет фиксировать и применять их в законодательстве (что и происходит, как правило, в процессе законотворчества и правотворчества).

Динамизм экономических, политических и социальнокультурных запросов постсоциалистического общества выдвигает все новые и новые задачи правового регулирования фактических общественных отношений. Социальная обусловленность и многогранность этих задач обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством: исследование различных социальных причин, факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании рыночных отношений законом; выявление и учет интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций; сочетание обыденного, практического и теоретического сознания различных групп людей, элит, слоев в процессе создания закона; проведение сравнительного анализа проектируемого закона нс только с аналогичными установлениями прошлых лет и действующих законодательных систем иностранных государств, но и с другими регуляторами: моральными, обычными, традиционными; научная разработка концепции, принципиальных положений закона; выявление общественного мнения относительно целесообразности принятия данного, того или иного закона.

Столь объемные и трудоемкие задачи нс могут быть реализованы без науки, высокой образованности и творческого подхода к решению их законодателем. Поэтому, сегодня разработка специальной теории правотворчества и систематизации правовых актов крайне необходимы. И мы, в силу своих возможностей, остановимся на некоторых «константах» этой теории. И начнем с подходов к понятию и сущности правотворчества.

В современной науке о государстве и праве наметились (конечно, это условно) два подхода к исследованию этого вопроса^[3].

Первый — это традиционно юридический, где понятие и сущность правотворчества объясняется через соответствующую государственную деятельность. Смысл данного подхода вот в чем.

Его сторонники указывают, что правотворчество (нормотворчество) — это социальный аспект и государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон. При этом утверждается, что изначально право формируется естественно-исторически, до и независимо от деятельности государства. Начальная стадия в процессе правообразования — возникновение объективно обусловленной потребности в правовом регулировании общественных отношений. Эта потребность, в конечном счете, обусловлена экономической системой, но ближайшими факторами, ее питающими, являются социальные, личные и иные интересы. По, на последующих стадиях правообразования, приобретает первостепенное значение целенаправленная деятельность государственных органов по выражению общественной потребности и соответствующих интересов людей в общеобязательных правилах поведения. Эта деятельность, конституирующая правообразование в формально определенные предписания общего характера, и является правотворчеством.

Различаются три способа такого правотворчества: непосредственная правоустановительная (правотворческая) деятельность полномочных государственных органов; санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями (например, общественными организациями); непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума). Во всех трех случаях правотворчество отличается своими целями, и теми принципами, на которых оно основывается.

Второй подход — это познавательно-оценочный и процедурный процесс, в ходе которого вырабатываются соответствующие нормы права.

Его сторонники доказывают, что правотворчество — это, прежде всего, процесс познания и оценки правовых потребностей демократического общества, формирования и понятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов: познание, изучение и оценка явлений и процессов, допускающих или требующих правового регулирования; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной нормативный правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.

Все названные элементы находятся между собой в тесном единстве. Нельзя допускать устранения элементов или отсутствия, ослабления их внутренних связей и зависимостей, иначе правотворчество плохо или с опозданием будет отражать жизненные проблемы и тенденции развития общества и государства, экономики, политической и социальной среды. Будут созданы необоснованные, неэффективные нормативные правовые акты, которые отрицательно повлияют на общество и поведение людей. Юридические ошибки в текстах актов в дальнейшем потребуют больших усилий по их устранению.

Само понятие «правотворчество» отражает созидательный характер формирования актов, когда «переплавляются» такие элементы «правовой материи», как социальные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, нормы права, эх элементы. Причем, в нем не должно быть механичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества имеющихся норм поведения те, которые будут наиболее полезными для людей и затем облечены в общезначимую необходимую форму. При этом выделяют ряд юридических требований, в которых выражена своего рода нормативная сущность правовых актов: это принятие актов только уполномоченным субъектом; принятие актов по основаниям, предусмотренным законом, выбор необходимой формы акта; соблюдение соподчиненности актов в правовой системе по их юридической силе; соблюдение процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов.

На наш взгляд, эти два подхода не противоречат друг другу, а наоборот, как бы дополняют друг друга и позволяют дать более строгое определение правотворчеству; представить многие сущностные черты. И с большей силой выделить конкретные черты для всех видов правотворчества. Этими чертами, по нашему мнению, являются:

• — субъекты правотворчества (народ, уполномоченные органы государства, общественные организации и объединения, политические партии, эксперты, аналитики, юристы);
• — познавательные процедуры (осмысление потребностей общества в разработке и принятии необходимых норм права, анализ действующих и отмененных нормативных правовых актов, изучение мнения граждан касательно правообразования);
• — разработка моделей будущих нормативных правовых актов (по установленным процедурам);
• — регламенты правотворчества (процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу законов и иных нормативных актов);
• — прогнозирование будущих нормативных правовых актов на основе изучения действия принятых актов.

Кроме того, важно также учитывать наиболее значимые факторы и принципы правотворчества.

Факторы правотворчества теоретики государства и права стали исследовать недавно. А с точки зрения формируемой теории правотворчества и систематизации нормативно-правовых актов их выделение и анализ применительно к правотворческой практике крайне важны.

Понятие " фактор правотворчества" означает социальное влияние разной силы и степени на процесс создания нормативных правовых актов, причины, определяющие связи между последними и жизнью (средой). Указанные факторы можно разделить на три группы — факторы, определяющие предмет правового регулирования, факторы, выражающие позиции участников правотворческой деятельности, и факторы собственно субъективного юридического характера, мешающие процессу правотворческой деятельности.

Анализ состояния и тенденции развития российского законодательства дает основание отметить преобладающее значение реформ в экономической, политической и социальной областях. В частности, потребности проведения реформы в экономике обусловили принятие большого числа законов и иных актов, посвященных новому режиму собственности, статусу предприятий, банков, торговых структур, бирж, финансово-кредитным и налоговым отношениям. Их спешная подготовка нередко оборачивалась ошибками и вела к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия нормативных правовых актов. Мешали быстрые смены идей реформ и обилие их сфер реализации. Лозунги стихийного правового регулирования рыночных отношений постепенно стали дополнятся системой государственного регулирования. Позднее стала более четко выявляться потребность в систематизации нормативных правовых актов, появились кодексы, множество иных крупных законов.

Классификация факторов по характеру влияния позволяет выделить, прежде всего, те, которые находятся вне правовой системы. Многие из этих факторов приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего правового регулирования. Изучение происходящих процессов и их тенденций позволяет своевременно ощутить необходимость правовых перемен. Важно правильно оценить объект и умело выбирать предмет, средства и методы правового регулирования. Иначе неизбежны ошибки, когда вместо подзаконного акта начинают активно готовить закон либо наоборот.

По своему воздействию на нормативные акты можно выделять «нормальные» факторы, способствующие действенному и мягкому правотворчеству, «отклоняющиеся», «нормативно-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них связана та или иная степень риска в принятии и реализации нормативно-правовых предписаний.

Не менее важно очертить сферу, «круг» действия различных факторов. К сожалению, пока это ни ученым, ни практикам не удалось сделать. Нередко выявленные общественные потребности получают неадекватное либо неверное правовое оформление. То слишком резко отбрасываются прежние акты, то, напротив, перемены ограничиваются частичными изменениями правового статуса лишь конкретных субъектов права. Обратим внимание на временные характеристики факторов. Одни из них действуют постоянно, например, применительно к устройству и ориентации механизма государства, к выбору экономического курса правительства, отношению населения к закону. Другие факторы существуют недолго.

Помимо объективных факторов, действующих на правовую систему извне, нужно учитывать факторы се собственного внутреннего развития. В них выражаются присущие правовой системе, законодательству принципы построения и функционирования, внутрисистемные связи и зависимости в праве. Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство уязвимым, а то и противоречивым и структурно неупорядоченным^[4].

Понятие правотворчества — это не только мыслительный процесс, позволявший сформировать правовую норму, но и специальные юридические процессы создания правовой нормы, которые показывают, что результатом такого мыслительного процесса может (а при наличии определенной совокупности должен) стать нормативный правовой акт. Некоторые ученые в этой связи справедливо отмечают, что правотворческие процедуры следует отличать от организационных процедур, обеспечивающих применение той или иной нормы права, но конкретному делу, требующему властного решения государственного органа, — правоприменения.

Правотворчество и правоприменение — это две различные сферы реализации государственной власти, или два направления, в которых от имени государственной власти действуют органы государства в целях реализации своих полномочий^[5]. Однако, как показывает анализ, эти процессы где-то и схожи. И их схожесть проявляется в том, что в процессе правотворчества, как и в процессе правоприменения: изучается необходимость принятия акта в рамках процедур выдвижения проекта нормативного правового акта и его рассмотрения (сфера правотворчества) либо в рамках рассмотрения заявлений, запросов, сообщений, требующих принятия властного решения по конкретному делу (сфера правоприменения; дорабатывается или отклоняется проект акта (проект нормативного правового акта или проект правоприменительного решения); принимается требуемый для регулирования отношений акт (принятие нормативного правового акта, устанавливающего порядок построения отношений, который необходимо обеспечить при возникновении в жизни определенных обстоятельств, или принятие правоприменительного акта, разрешающего дело по существу и ставящего конкретных лиц в конкретные отношения в соответствии с требованиями правовой нормы).

Результатом правотворчества (в случае успешного прохождения проектом всех правотворческих процедур) всегда является нормативный правовой акт. Результатом правоприменения является решение по конкретному делу компетентного лица (уполномоченного к тому органа государства), которое ставит персонально определенные субъекты права в те отношения, которые для данного жизненного случая предусмотрены правовой нормой. Следовательно, без правотворчества правоприменение невозможно, так как итогом правотворчества, как правило, является издание правовых норм, на основе которых принимаются правоприменительные акты. В то же время без правоприменения правотворчество бессмысленно, так как в большинстве случаев для организации порядка необходимо применение органами государства принятых правовых норм к конкретным жизненным ситуациям для того, чтобы построить между соответствующими лицами те отношения, которые требует построить в таких случаях норма права.

Определение понятия «правотворчество» может быть затруднено практикой принятия нормативных правовых актов, которая зависит от государственного режима, существующего в конкретном обществе. Дело в том, что норма права по своей сути есть правило, обеспечивающее права лиц в их взаимоотношениях друг с другом. Иерархия нормативных правовых актов, при помощи которых выражаются правовые нормы, зависит от государственного режима в стране.

В демократическом государстве нормы права выражаются исключительно при помощи конституции. При этом конституция и законы регулируют отношения между равными лицами, поддерживая их права и закрепляя взаимные обязанности. Такие отношения можно назвать договорными (собственно правовыми). Все остальные отношения являются служебными (должностными, регламентными, нормативными). Они основаны на приказе начальника подчиненному, требуют перевода гражданина из свободного состояния в положение служащего и потому регулируются подзаконными нормами, которые по своему характеру объективно не являются правовыми. Понятия правотворчества и законотворчества совпадают, а понятия правотворчества и нормотворчества обозначают две различные области; соответственно «моделирование» и разработку подзаконных норм; при этом подзаконное нормотворчество основывается на указаниях закона, но не является делегированным правотворчеством.

В недемократическом государстве картина прямо противоположная. Здесь нет свободных, нет лиц в собственном смысле этого слова, т. е. субъектов, имеющих возможность вступать в отношения с другими субъектами по своей воле в рамках закона. Все, даже высший руководитель страны, состоят друг с другом в служебных отношениях, поскольку все ограничивают себя в свободе ради достижения определенной, значимой для членов такого общества цели. При таком режиме право и, следовательно, правотворчество отсутствуют, хотя могут издаваться акты, носящие название законов. В таких условиях нет или почти нет места для норм права. Остаются только служебные нормы, регламентирующие внутрикорпоративные отношения, протекающие преимущественно в режиме долга, а не права. Все общество превращается в связанную жесткой дисциплиной организацию. В тоталитарном государстве создаются в большинстве случаев служебные правила (уставы, инструкции) и процесс создания таких правил можно условно назвать нормотворчеством (но не правотворчеством). Если при таком режиме власти издаются «законы», они носят пропагандистский, декларативный характер.

Таким образом, сущность правотворчества заключается не в том, чтобы «создать право», а в том, чтобы сформулировать нормы, подсказывающие, где право и неправо в сложных или неопределенных с юридической точки зрения ситуациях, в том числе нормы, указывающие на право государства по отношению к тем, кто не соблюдает поддерживаемый им правопорядок. Итак, правотворчество — это процесс создания норм права, который имеет свои состав, черты, факторы, а также процедуру, т. е. официально закрепленный, строго последовательный порядок действий.

• [1] Керимов, Д. А. Проблемы общей теории права / Д. А. Керимов. — М., 2000. — С. 14−21; Нашиц, А. Теория и законодательная техника / А. Нашиц. — М., 1974. — С. 2.
• [2] Коркунов, Η. М. Лекции, но общей теории права / Η. М. Коркунов. — СПб., 1984. — С. 53, 54.
• [3] Керимов, Д. Л. Проблемы общей теории права / Д. А. Керимов. — М., 2000. — С. 16, 17.
• [4] Правовые акты. — М., 1999. — С. 35−37.
• [5] Рассолов, Μ. М. Правотворчество // Теория государства и права / под ред. Μ. М. Рассолова. — М., 2004. — С. 367−370.