Классификация международных организаций

Мир ММПО чрезвычайно фрагментарен и разнообразен. Существует множество видов ММПО, которые, в свою очередь, находятся в состоянии непрекращающейся эволюции и изменений. Отсюда трудность, а вместе с тем и необходимость выработать классификацию ММПО, имеющую хотя бы чисто учебную цель: свести все разнообразие ММПО в определенную систему с тем, чтобы получить возможность свободно ориентироваться в этом многообразии форм многостороннего сотрудничества государств. Критерии, которые используют в настоящее время для классификации ММПО, чрезвычайно разнообразны. Для простоты можно применить следующие три критерия: цели, состав и компетенцию ММПО.

1. Классификация ММПО по их целям: международные организации, преследующие цели общего характера, и международные организации, преследующие цели специального характера.

ММПО создаются для удовлетворения потребностей государств-членов и для достижения определенных целей. Эти цели определяются в учредительных актах и конкретизируются в практике ММПО. Они позволяют проводить различие между теми ММПО, которые преследуют цели общего характера (их меньшее количество), и теми, перед которыми ставятся специальные цели, которые сегодня составляют большинство ММПО.

Международные организации, преследующие цели общего характера, — это те ММПО, деятельность которых не вписывается в какую-либо отдельную конкретную сферу международного сотрудничества. Скорее наоборот, их компетенция может охватывать все те вопросы, которые государствачлены считают необходимыми для них без какого-либо явного ограничения (например, в случае ООН), или с явным исключением отдельных областей деятельности, как это произошло с вопросами обороны в Совете Европы, которые государства-члены решили исключить из его компетенции.

Подобного рода международные организации создаются на универсальном уровне (ООН), а также на региональном уровне (Совет Европы, ОАГ, ЛАГ, Африканский союз и т. д.). Так, согласно ст. 1 Устава ООН занимается поддержанием международного мира и безопасности, сотрудничеством в экономической, социальной, культурной и гуманитарной сферах.

Бо?льшая часть ММПО создается для выполнения специальных целей, вследствие чего они осуществляют свою деятельность в точно определенных сферах международных отношений. В свою очередь, в этой группе можно провести внутреннее разделение на более мелкие подгруппы в соответствии с конкретным предметом деятельности таких ММПО. Итак, следует различать:

• а) ММПО преимущественно военного сотрудничества или сотрудничества в сфере безопасности. Этот тип ММПО особенно широкое распространение получил после окончания Второй мировой войны и во времена «холодной войны». Военно-оборонительные или военно-политические ММПО преследовали оборонительные цели и цели оказания взаимной помощи в случае агрессии. Наиболее значительные примеры этого вида ММПО — НАТО и Западно-европейский союз (ЗЕС). В прошлом значительную роль играла ныне распущенная Организация Варшавского договора (ОВД);
• б) ММПО преимущественно экономического сотрудничества. Речь идет, без сомнения, о самой многочисленной в настоящее время группе ММПО, что предопределяет их разнообразие. Одни из таких ММПО ставят перед собой решение валютных и финансовых вопросов (МВФ, МБРР); другие стремятся развивать торговые отношения между государствами (ВТО); третьи преследуют общеэкономические цели: либо глобального характера (ОЭСР), либо отраслевого экономического характера (сотрудничество в сфере сельского хозяйства — ФАО; промышленное сотрудничество — ЮНИДО, сотрудничество по туризму — ВОТ и т. д.). Наконец, некоторые международные организации развивают сотрудничество по добыче или торговле отдельными продуктами или определенными видами сырья (например, нефть — ОПЕК). В отдельную группу следует объединять ММПО, которые создают специальные экономические зоны сотрудничества или интеграции (например, ЕС, Андское сообщество, МЕРКОСУР, НАФТА, АСЕАН, КАРИКОМ, ЭКОВАС, ССЗ, АЭС и др.);
• в) ММПО социального, культурного и гуманитарного сотрудничества, задачей которых является защита прав индивидов или коллективов индивидов в различных ситуациях. Так, цели МОТ охватывают вопросы защиты достоинства и трудовых прав трудящихся; ЮНЕСКО способствует сотрудничеству между государствами в целях создания благоприятных условий для ознакомления и взаимопонимания между странами, способствует образованию и распространению культуры и науки. В свою очередь, ВОЗ стремится к тому, чтобы все народы пользовались по возможности самым передовым уровнем санитарного обслуживания;
• г) ММПО по техническому и научному сотрудничеству. Прогресс науки и технологий, успехи международных коммуникаций определили создание многочисленных ММПО, предназначенных канализировать сотрудничество государств в таких различных отраслях международных отношений, как почтовая связь (ВПС), телекоммуникации (МСЭ), морские сообщения (ИМО), воздушные (ИКАО) и железнодорожные сообщения (Центральное бюро международного железнодорожного транспорта). Важную роль играет сотрудничество в передовых видах научной деятельности (МАГАТЭ, ЕКА, ВМО и т. д.).
• 2. Классификация ММПО по составу участников: универсальные и региональные ММПО.

ММПО могут быть классифицированы по критерию, который позволяет различать международные организации, имеющие универсальный характер, так как они открыты для участия всех государств мира, и международные организации регионального или географически ограниченного характера, поскольку участие в них предоставляется заранее оговоренному ограниченному количеству государств, которые отвечают определенным установленным в их учредительных актах условиям географического, экономического, политического и иного характера. Таким образом, если ММПО универсального характера создаются для достижения целей, способных заинтересовать все государства мира, поэтому они в определенном смысле выступают политико-правовым инструментом создания единой мировой международной системы — международного сообщества государств, то региональные ММПО, отражая потребность в ограниченной солидарности отдельной группы государств, расположенных в одном географическом регионе, либо связанных общностью политических, экономических и иных интересов, отражают фрагментарность и незавершенность этой мировой системы, ее делимость на ряд региональных или функциональных подсистем:

• а) ММПО универсального характера. К этой категории принадлежат ООН и специализированные учреждения ООН (МОТ, ЮНЕСКО, ВОЗ и др.), либо иные международные организации, относящиеся к системе ООН (МАГАТЭ), либо международные организации, открытые для участия всех государств мира, но не входящие в систему ООН (ВТО);
• б) ММПО регионального характера. Внутри этой категории встречаются международные организации, состав которых ограничен определенным числом государств, которым присущи некоторые сходства объективного (географическая смежность) или субъективного (экономические, политические, религиозные и т. д. сходства) характера. В этих условиях признак географической смежности является одним из приоритетных критериев, которые объясняют появление указанных ММПО. Однако в любом случае и в противоположность универсализму, во всех и в каждой из них воспроизводится феномен регионализма, поддерживаемого в изменчивых географических масштабах: межконтинентальные ММПО (ОИК), континентальные ММПО (АС, ОАГ), межрегиональные ММПО (СНГ, АЛАДИ-ЛАИ), региональные ММПО (Совет Европы), или субрегиональные (ЕврАзЭС, МЕРКОСУР и т. д.).

Следует отметить, что в современных международных отношениях увеличение общего числа ММПО происходит за счет роста числа региональных ММПО, кроме того, в рамках института региональной ММПО сложился и такой необычный феномен, как международная организация интеграции (именуемые так же, как наднациональные организации). С этой точки зрения, все региональные межправительственные организации, в зависимости от характера закрепленной за ними компетенции, можно разделить на дне большие группы:

• 1) международные организации сотрудничества и международные организации интеграции или наднациональные международные организации. Характер распределения компетенции между ММПО и ее членами является критерием, который позволяет проводить различие между ММПО (самыми многочисленными среди региональных международных организаций), деятельность которых основана на развитии сотрудничества между государствами-членами и координации их действий в соответствующих сферах международных отношений с целью удовлетворения некоторых общих интересов, и такими межгосударственными организациями, которые сегодня существуют скорее как исключение из правил, но тенденция к их росту в различных регионах налицо, в которых государства-члены реально передают часть своих суверенных прав межгосударственной организации. При этом государства-члены международных организаций интеграции соглашаются на основе учредительных договоров ограничить (пусть по определенному кругу вопросов) свою компетенцию, принимая обязательство подчиняться внешней по отношению к ним власти, которая сосредоточивается в органах международной организации интеграции в тех предметных сферах, в которых государства-члены передали им свои полномочия;
• 2) международные организации сотрудничества. Большая часть региональных ММПО осуществляют функции сотрудничества посредством реализации некоторой скоординированной между их членами деятельности с целью достижения определенных в учредительных актах коллективных целей. Они учреждаются классическим путем, на основе уважения суверенитета своих государств-членов, и в них переливается техника переговоров и принятия решений на основе единогласия в некоторых общих и постоянных органах. Сотрудничество является строго межгосударственным, в том смысле, что решения ММПО, принятые единогласно, направляются государствам-членам, которые самостоятельно принимают решение об их применении на своей территории. К подобного рода ММПО относятся не только большинство региональных международных организаций (Совет Европы, СНГ, ОАГ, АС, ЛАГ и др.), но и иных, в том числе универсальных международных организаций (ООН, специализированные учреждения ООН, МАГАТЭ, ВТО и др.);
• 3) международные организации интеграции или наднациональные международные организации. Во второй половине XX в. наряду с традиционными ММПО, к которым можно отнести ММПО сотрудничества, в международных отношениях возникают международные организации, которые преследуют цель интеграции государств-членов. Для них характерна передача части полномочий государств-членов органам таких международных организаций, предметом их деятельности становятся вопросы, традиционно относимые к внутренней компетенции государства (регулирование экономической деятельности, экономической, финансовой, валютной и социальной политики). Прежде всего, становление данного вида международных организаций связано с развитием процессов рыночной интеграции, приводящих к формированию между участвующими государствами зон свободной торговли, таможенного союза, общего рынка или экономического и валютного союза. Наиболее впечатляющих успехов добились Европейские сообщества, первое из которых — Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) было создано в 1951 г.^[1] В 1957 г. на основе Римских договоров были учреждены еще два сообщества — Европейское экономическое сообщество (ЕЭС)^[2] и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). В 1992 г. на базе Европейских сообществ был учрежден Европейский Союз, включивший в сферу своей деятельности вопросы общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничество полицейских служб и судебных органов государств-членов в борьбе с преступностью. В 2007 г. был подписан Лиссабонский договор о Европейском Союзе, который реформировал организационную структуру данной международной организации. Европейский Союз поглотил Европейское сообщество и на их месте учрежден новый Европейский Союз, а Евратом выделено вновь в самостоятельную международную организацию. Современный Европейский Союз сохраняет важнейшие черты международной организации интеграции или наднациональной организации.

Основные черты модели международной организации интеграции сводятся к следующему:

• — предметная компетенция международной организации интеграции включает вопросы, традиционно входившие во внутреннюю компетенцию государства;
• — организационная структура международной организации интеграции включает органы, в состав которых входят лица в личном качестве, а не в качестве официальных представителей государств. За такими органами закрепляются важнейшие исполнительные, надзорные, контрольные, а в ряде случаев и правотворческие полномочия, что позволяет им реально оказывать влияние на внутреннюю политику государств в сфере компетенции таких органов. Решения таких органов принимаются большинством голосов;
• — акты международных организаций интеграции обладают юридически обязательной силой как для государствчленов, так и для их физических и юридических лиц. Нормы таких актов обладают верховенством по отношению к нормам внутреннего права государств и обладают так называемым прямым действием, т. е. они вступают в силу на территории государств-членов, в установленном в учредительных договорах и самих актах порядке. Последнее означает, что права и обязанности физических и юридических лиц, возникающие на основе норм подобных актов, могут непосредственно защищаться в судах государств-членов, а при необходимости и в специально учрежденном суде Европейского Союза. Особенностью его юрисдикции является монопольное право на рассмотрение споров, возникающих в процессе применения учредительных актов Союза и актов его органов.

Следует отмстить, что, начиная со второй половины XX в., попытки создать подобные международные организации предпринимались и в других регионах мира (ЦАОР, в Центральной Америке, Андский пакт в Латинской Америке и т. д.), однако они не увенчались успехом. В последнее время вновь наблюдается тенденция к оживлению настроений в ряде регионов развивающегося мира и на постсоветском пространстве в пользу использования модели международной организации интеграции для продвижения различных интеграционных проектов.

• [1] В 2002 г. в связи с истечением срока учредительного договора ЕОУС по решению государств-членов прекратило свое существование.
• [2] В 1992 г. ЕЭС было преобразовано в Европейское сообщество.