Основные направления развития законодательства о социальном обеспечении до 2030 г

Современный этап развития законодательства характеризуется активным правовым регулированием отношений по социальному обеспечению, направленным на поэтапное и комплексное преобразование системы социального обеспечения в целях ее органичного включения в структуру рыночной экономики и смягчения процесса адаптации к рынку социально слабых категорий населения.

Время, прошедшее после осуществления радикальной пенсионной реформы 2001 г., позволяет подвести некоторые итоги. К сожалению, она не достигла своей главной цели — существенного повышения благосостояния пенсионеров. Средний уровень трудовых пенсий хотя и превысил величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, но пока не позволяет пенсионерам удовлетворять в необходимом объеме свои потребности, а значит, фактически лишает их права на достойную жизнь и свободное развитие.

Система обязательного пенсионного страхования столкнулась с рядом серьезных проблем, без разрешения которых невозможно дальнейшее развитие России как социального государства.

Первая проблема заключается в постоянном росте дефицита бюджета ПФР. По прогнозным оценкам к 2020 г. он достигнет 1,4% ВВП (33,6% общего объема средств, направляемых на выплату трудовых пенсий)^[1].

Вторая проблема — постепенное снижение коэффициента замещения трудовой пенсией утраченного заработка. Сегодня он не превышает 25−26%, а в долгосрочной перспективе сократится до 21−22%. Это означает, что пенсионная система будет «воспроизводить и усиливать социальное неравенство по уровню доходов и качеству жизни между работающим и нетрудоспособным населением»^[2].

Третья проблема обусловлена низкими доходами от инвестирования пенсионных накоплений и чрезмерными вложениями в государственные ценные бумаги, способными в перспективе превысить предельный объем государственного внутреннего долга. Кроме того, в результате финансового кризиса 2008 г. большинство управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов понесли серьезные убытки. Чтобы защитить пенсионные накопления, Национальная Ассоциация пенсионных фондов предложила создать систему их страхования по аналогии со страхованием вкладов физических лиц в банках.

С 1 января 2010 г. в Законе о трудовых пенсиях действуют следующие изменения.

• 1. Базовая часть трудовой пенсии преобразована в фиксированный базовый размер страховой части.
• 2. Произведено повышение страховой части трудовой пенсии путем переоценки (валоризации) расчетного пенсионного капитала, т. е. пенсионных прав, приобретенных до 1 января 2002 г. В среднем трудовые пенсии возросли с 1 января 2010 г. на 1100 руб. в месяц, а для пенсионеров, ушедших на пенсию после 2002 г., — на 300−700 руб. в месяц.
• 3. Осуществлена отмена единого социального налога и возврат с 1 января 2010 г. к уплате страховых взносов во внебюджетные фонды — ПФР, ФСС РФ и ФФОМС. Заработок, с которого уплачиваются обязательные страховые взносы, ограничивается максимальной суммой, ежегодно повышаемой в соответствии с индексом роста заработной платы. Сверх максимальной суммы взимается еще 10%, которые не учитываются на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц.

Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 2524-р, ставит следующие цели:

• — гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;
• — обеспечение долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы;
• — удержание на приемлемом уровне страховой нагрузки пенсионной системы на экономику страны.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 13 июня 2013 г. поставлена задача обеспечить долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы. Одним из приоритетов является разработка новой пенсионной формулы, способной не только поддержать покупательную способность пенсий, но и дифференцировать размеры пенсий с учетом продолжительности страхового стажа и заработка, стимулировать более поздний уход граждан на пенсию.

Одновременно с этим пенсионная формула должна привести к уменьшению зависимости пенсионной системы от трансфертов федерального бюджета при сохранении приемлемой для бизнеса страховой нагрузки.

Планируется, что с 1 января 2015 г. трудовая пенсия будет складываться из трех частей: фиксированной выплаты (вместо фиксированного базового размера), страховой пенсии и накопительной пенсии. Право на страховую пенсию будет возникать при наличии 15 лет страхового стажа. Увеличение требований к стажу будет производиться постепенно в течение 10 лет. Максимальный страховой стаж, при котором размер страховой пенсии достигнет минимальной величины — 40% от среднего заработка по стране, установленного Конвенцией МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г., составит 35 лет для мужчин и женщин, хотя согласно Конвенции МОТ максимальный страховой стаж не должен превышать 30 лет. При страховом стаже от 15 до 35 лет страховая пенсия будет назначаться в зависимости от индивидуального пенсионного коэффициента. Пенсионный возраст пока не повышается, но при уходе на пенсию в более позднем возрасте размер страховой пенсии будет увеличиваться.

Накопительная пенсия будет назначаться на основании отдельного федерального закона. Источником ее финансирования будет страховой взнос в размере 6% от заработка, ограниченного максимальной суммой (как и для страховой пенсии), перечисляемый в негосударственный пенсионный фонд (НПФ) по заявлению застрахованного лица.

Для выплаты досрочных пенсий будут создаваться корпоративные (профессиональные) пенсионные системы по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда.

Помимо пенсионной системы, существенные преобразования осуществляются в здравоохранении. Изменения направлены на повышение уровня материально-технического и кадрового обеспечения отрасли в целях улучшения здоровья населения.

Приоритетными направлениями являются развитие первичной медицинской помощи, обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью, развитие службы крови, снижение смертности от предотвратимых причин (сердечно-сосудистых заболеваний и дорожнотранспортных происшествий).

Дополнительную диспансеризацию прошло 15,9 млн работников бюджетной сферы и 10,6 млн человек, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.

Выдача родовых сертификатов позволила улучшить снабжение родильных домов и женских консультаций расходными материалами и лекарственными средствами, повысить заработную плату медицинским работникам.

Для смягчения последствий финансово-экономического кризиса в сфере здравоохранения необходимо:

• 1) определить приоритеты государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи. Для этого целесообразно сформировать перечень заболеваний, наносящих наибольший вред общественному здоровью с точки зрения утраты трудоспособности и сокращения продолжительности жизни; сконцентрировать ресурсы на их лечении;
• 2) усилить регулирование условий оказания платных медицинских услуг в государственных и муниципальных ЛПУ. Предоставить государственным и муниципальным ЛПУ право оказывать платные медицинские услуги только при условии выполнения государственных заданий по бесплатной медицинской помощи в полном объеме; осуществлять контроль цен на платные медицинские услуги по регионам и территориям, а также по видам ЛПУ;
• 3) улучшить лекарственное обеспечение групп населения с низкими доходами — безработных, многодетных и неполных семей, неработающих пенсионеров;
• 4) повысить доступность специализированной медицинской помощи для жителей малых поселений;
• 5) усилить концентрацию финансовых ресурсов здравоохранения в системе обязательного медицинского страхования (до 85%);
• 6) активизировать санитарно-просветительскую работу среди населения в целях формирования здорового образа жизни и рациональных форм потребления медицинской помощи.

На решение этих задач направлены Законы об основах охраны здоровья и об обязательном медицинском страховании. Закон об основах охраны здоровья гарантирует населению качественную и доступную медицинскую помощь, социальную защищенность граждан в случае утраты здоровья, устанавливает ответственность органов власти всех уровней за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья, определяет основные принципы охраны здоровья. В нем четко закреплена бесплатность оказания для граждан всех видов медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий — первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой и паллиативной.

В законе сформулированы такие понятия как «орфанные (редкие)» заболевания, «экспертиза качества медицинской помощи» и др., введена «неделя тишины» для прерывания беременности, закреплено право граждан на криоконсервацию и хранение половых клеток и тканей репродуктивных органов, регламентировано суррогатное материнство.

Во исполнение указанных законов разработаны: единые стандарты оказания медицинской помощи по программе государственных гарантий во всех медицинских организациях страны, перечень орфанных заболеваний, законопроекты о донорстве органов и (или) тканей, о биомедицинских технологиях и др.

Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые Правительством РФ усилия, лишь 35,4% граждан удовлетворены уровнем медицины. Как подчеркнул Президент РФ В. В. Путин: «Медицина — не сфера обслуживания, а искусство врачевания»^[3]. Финансирование медицинской помощи относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В каждом субъекте РФ утверждены территориальные программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи, но финансируются они не в полном объеме. Очевидно, что если средства не выделены, то и никаких госгарантий фактически нет.

Пациенты должны знать, на какие виды бесплатной медицинской помощи они имеют право в рамках федеральной и территориальных программ государственных гарантий.

Страховые медицинские организации в основном исполняют функции посредников при перечислении денег и не несут никакой ответственности за качество медицинской помощи.

Достаточно сложным остается и вопрос доступности медицинской помощи. «Оптимизация» затрат на здравоохранение, проведенная в последние годы, привела к ликвидации фельдшерских пунктов и районных больниц в сельской местности, в результате чего жители лишились первичной медпомощи. Чтобы изменить ситуацию, запланировано создание передвижных центров здоровья, дистанционных форм помощи, развитие санитарной авиации.

Развивается и система социального обслуживания, появляются новые виды социальных услуг — санаторий на дому, медико-социальный патронаж, помощь социальных сиделок, «тревожная кнопка» для вызова экстренной помощи и др. Разработан и проходит стадию обсуждения проект Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации». Важно, чтобы в процессе реформы была исправлена ошибка, допущенная при монетизации льгот в 2004 г., когда важнейшие функции в области социального обслуживания населения были переданы на уровень субъектов РФ (в частности, разработка стандартов и нормативов, типового договора социального обслуживания и др.).

Очевидно, что на территории всей страны должны действовать единые (федеральные) стандарты оказания социальных услуг которые субъекты РФ могут лишь повысить за счет собственных средств. Если этого не произойдет, то у граждан Российской Федерации будет основание для обращения в суды (вплоть до ЕСПЧ) с исками о прямой дискриминации по признаку места жительства.

Проектом Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации» предусмотрена паспортизация социальных учреждений и составление регистра получателей услуг, повышен уровень дохода, дающий право на получение бесплатных услуг.

В связи с высокой потребностью населения Российской Федерации в социальных услугах и недостаточным количеством государственных и муниципальных организаций социального обслуживания различного профиля (например, стационарных учреждений для парализованных лиц, хосписов и др.) к их оказанию могут быть привлечены и частные организации. Но они должны выполнять установленные государственные стандарты и нормативы. При этом возмещать стоимость услуг, предоставленных малоимущим лицам в рамках государственного перечня, должно государство за счет федерального и региональных бюджетов.

• [1] См.: Воронин Ю. В. Проблема дифференциации условий назначения трудовой пенсии в контексте совершенствования пенсионного законодательства Российской Федерации // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. М.: Проспект, 2009. С. 421.
• [2] Там же.
• [3] Российская газета. 2013. 31 июля. № 166 (6142). С. 2.