Криминализация коррупции в России и в мире

Если бы реальная коррупция в мире соответствовала статистическому отражению взяточничества, не было бы той обеспокоенности, которую проявляет в последние десятилетия мировое сообщество. Перечислим лишь некоторые мероприятия.

В 1989 г. под эгидой ООН был проведен международный семинар по проблеме коррупции в сфере государственного управления в Гааге (Нидерланды), результаты которого послужили серьезной предпосылкой рассмотрения этой проблемы на Восьмом конгрессе ООН. ЭКОСОС дал следующие рекомендации: «Поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и групп лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства: а) рассмотрели адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, чтобы реагировать на все виды коррупции, и соответствующие санкции, которые обеспечат надлежащее сдерживание; b) разработали административные механизмы и механизмы регулирования для предупреждения коррупции и злоупотребления властью; с) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц; d) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции; е) применили экономические санкции к предприятиям, причастным к коррупции»^[1].

Конгресс рассмотрел подготовленное секретариатом ООН руководство «Практические меры борьбы с коррупцией», доработанный вариант которого был опубликован^[2], и принял резолюцию «Коррупция в сфере государственного управления»^[3], где отмечалось, что проблемы коррупции носят всеобщий характер и оказывают пагубное влияние на экономику стран, подрывая эффективность правительственных решений, наносят ущерб состоянию морали, расшатывают доверие граждан к правительству и разрушают принцип справедливого и беспристрастного правосудия. Конгресс рекомендовал разработать проект международного кодекса поведения для государственных должностных лиц, с тем чтобы представить его Девятому конгрессу.

В феврале 1995 г. Совет Европы организовал междисциплинарную группу по проблеме коррупции. Эта проблема также рассматривалась Организацией американских государств, Европейским Союзом, Европейской комиссией и другими международными объединениями. Коррупция стала одной из важных тем специальных заседаний Девятого конгресса ООН (Каир, 1995 г.), где при обсуждении всего комплекса вопросов был рассмотрен и одобрен проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц^[4]. На заседании отмечалось, что коррупция проникла в экономику, политику, во все сферы общественных отношений, что она вышла за рамки национальных границ и приобрела глобальные масштабы, а дела о коррупции, поступающие в суды, представляют собой лишь верхушку айсберга. Для борьбы с этим пагубным явлением предлагалось расширение гласности, свободы для СМИ, независимости уголовного правосудия, а также ужесточение контроля за деятельностью чиновников. Было высказано аргументированное мнение о том, что на пороге XXI в. человеческое общество вынуждено будет придерживаться принципа «демократия в интересах ответственности» взамен бытующего " демократия в интересах богатства". Однако эти важные идеи не были восприняты властными структурами России.

В 1999 г. Совет Европы принял Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН — фундаментальную Конвенцию ООН против коррупции. Обе конвенции Россия подписала и ратифицировала, но не реализовала в национальном законодательстве. И только в 2011—2012 гг. российские власти стали принимать некоторые меры по противодействию коррупции. Кроме того, Совет Европы принял конвенцию о гражданской ответственности за коррупцию. Огромная роль в предупреждении коррупции принадлежит гражданско-правовому, экономическому, финансовому, бюджетному, валютному, налоговому, таможенному, пограничному, миграционному, экологическому, санитарному и административному контролю. В законодательстве этих отраслей права кроются существенные коррупциогенные возможности, в связи с чем такие законы именуют коррупциогенными. Журналисты изобрели даже новый термин «взяткоемкость закона» (возможный объем коррупции, обеспеченный законом). Некоторые законы позволили организовать многомиллиардный коррупционный передел собственности с помощью судов и судебных исполнителей и Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» .

Международное сообщество, обеспокоенное транснациональной коррупцией, рекомендует ввести в национальное законодательство также уголовную ответственность за подкуп за рубежом. Первой страной, которая ввела ее, были США. После разоблачения случаев взяточничества в 1977 г., когда крупные корпорации США проплачивали получение иностранных заказов, был принят Закон об иностранной коррумпированной практике (Foreign Corrupt Practices Act)^[5]. Санкции — штраф до 2 млн долл, для корпораций и до 5 лет тюремного заключения для физических лиц. Особое распространение это деяние получило в международной торговле самолетами, кораблями, вооружением, боевой техникой, нефтепродуктами, а также при заключении контрактов на военное и гражданское строительство, где нет стандартных цен, но существуют таксы комиссионных для должностных лиц разных уровней.

Специальная комиссия ОЭСР разработала рекомендации, касающиеся борьбы с международной коррупцией^[6]. Совет Европы и Международная торговая палата рекомендовали принять меры международного характера в качестве решающих средств борьбы с коррупцией^[7]. В международных документах содержится множество других важнейших положений и рекомендаций, не только уголовно-правовых, но и процессуальных, административных, гражданско-правовых, организационных, которые актуальны для России, где до сих пор нет необходимых законодательных норм, а у государственных должностных лиц огромные дискреционные полномочия.

Основанием власти является ее авторитет. У нас же эта пирамида перевернута: основанием авторитета должностных лиц служит сама власть. Она, как сильнейший магнит, притягивает к себе людей определенной социальной направленности — корыстных, циничных, лицемерных и бессовестных. Вероятно, прав Ф. Искандер, считающий базисом общества не экономику, а совесть^[8]. При этом не следует, правда, забывать, что честность и совестливость чиновника определяются честностью и совестливостью системы власти. Более того, честность чиновника, попавшего в систему коррумпированной власти, — большой риск для его карьеры и даже для жизни. «С волками жить — по-волчьи выть» .

Одним из важных признаков реальной, а не «фасадной» демократии является зависимость власти от голосов избирателей. Широкую известность получило изречение «Глас народа — глас божий». У нас же он пока является гласом вопиющего в пустыне. Примером тому могут служить собранные А. И. Солженицыным по всей России высказывания простых людей о нашей жизни и власти^[9].

Классификация и объем коррупционных деяний, предлагаемые в международных документах, не совсем согласуются с традиционным пониманием этого явления в российском уголовном праве, однако не расходятся с современной коррупционной практикой должностных лиц в России. Отечественная коррупция срастается с другими экономическими преступлениями и организованной преступностью. Рыночная экономика, разгосударствление собственности, приватизация, прямые международные торговые, промышленные и иные связи открыли для коррупционеров неограниченные возможности. Как совокупный результат монополии власти должностных лиц, их широких дискреционных полномочий при отсутствии открытости, подотчетности и подконтрольности коррупция закономерно ведет к олигархии и авторитаризму.

В мире существует следующая практика: государственное должностное лицо после увольнения со службы в течение установленного периода обязано получить разрешение правительства, прежде чем принять приглашение на работу в частном секторе или начать заниматься коммерческой деятельностью, имеющей отношение к его прежней должности^[10]. В некоторых странах, например в США, запрещена или ограничена оплачиваемая научная и преподавательская деятельность государственных служащих^[11]. В России же многие министры экономики, финансов, другие министры экономического блока, заместители Председателя Правительства РФ буквально на следующий день после увольнения занимали руководящие посты в крупных коммерческих банках, компаниях и концернах. За какие заслуги их принимали на столь почетные и денежные должности — вопрос риторический.

Проблемы борьбы с коррупцией стали очевидны уже в начале 1990;х гг. К этому времени был проведен ряд научных конференций^[12] и подготовлено несколько проектов о борьбе с надвигающейся коррупцией, представленных в Верховный Совет СССР. С распадом Союза все они канули в Лету. Ни один из проектов нормативных актов о коррупции Президент РФ не подписал.

К 2008 г. в России сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, о массовой коррупции государственных должностных лиц в России говорили на каждом шагу, в том числе и в коридорах власти, а с другой — принятие федеральными властями основополагающих антикоррупционных законов постоянно тормозилось.

Объяснить этот парадокс можно словами президента Уганды Йовери Мусевени, которые он произнес на открытии Конференции Африканского руководящего форума по проблемам коррупции, состоявшейся в Энтеббе еще в декабре 1994 г.: «Реальная проблема заключается в том, что в Африке лица, призванные обеспечивать соблюдение законности, сами нуждаются в надзоре, и это явно порочный круг. Если наше высшее руководство не имеет морального авторитета, весьма трудно искоренить коррупцию, а, к сожалению, именно наверху воровство происходит в подлинно крупных масштабах. Для борьбы с коррупцией на таком уровне морального воздействия недостаточно. Нам необходимы юридические санкции и обеспечение соблюдения законов о коррупции. Если такие санкции в отношении коррупции не существуют, они должны быть введены. Проблема… состоит в том, что коррумпированные руководители, являющиеся также законодателями, не принимают законы для борьбы с коррупцией, поскольку тем самым они создавали бы проблемы для себя»^[13]. Аналогичные суждения высказывает и Генеральный прокурор РФ Ю. Скуратов: «Не исключено, что принятию закона о борьбе с коррупцией противодействовали именно те, кто мог стать первыми объектами его применения»^[14]. Стремление Генерального прокурора РФ проявить самостоятельность и обеспечить борьбу с коррупцией в высших эшелонах власти вынудило представителей последних сфабриковать видеокомпромат «о человеке, похожем на генпрокурора» в обществе проституток. И он был не первой и не последней жертвой борьбы с коррупцией.

Законодательство о противодействии коррупции в России разрабатывается уже более 20 лет. Различными рабочими группами было подготовлено более десятка проектов законов о борьбе с коррупцией, три из них прошли через Федеральное Собрание, но по надуманным основаниям на них было наложено вето президентом страны.

В последние десятилетия были опубликованы сотни книг и статей с указанием фамилий, должностей, похищенных сумм, названий банков, номеров счетов и т. д. Но ни на одну из публикаций о VIP-персонах не было публичной правовой реакции.

Некоторый антикоррупционный потенциал был заложен в Концепции административной реформы на 2006−2010 гг., принятой в октябре 2005 г. 31 июля 2008 г. обнародован «Национальный план противодействия коррупции», в котором были прописаны меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, определены важные понятия и меры по профилактике коррупции, основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции, предусмотрена подготовка проектов необходимых законов. Кроме того, были подготовлены проекты федеральных законов о противодействии коррупции и о внесении изменений в отдельные акты в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Совета Европы. Наряду с этим предлагалось внести необходимые изменения в 24 федеральных закона, которые в той или иной мере могли способствовать предупреждению и противодействию коррупции.

19 мая 2008 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по противодействию коррупции», которым был образован Совет из 19 министров, других государственных и общественных деятелей. Председателем Совета стал сам президент. На Совет возлагались задачи по подготовке предложений президенту по выработке и реализации государственной политики противодействия коррупции, координация деятельности государственных органов всех уровней и контроль за реализацией мероприятий.

Одним из главных документов с криминологической точки зрения стал Федеральный закон от 25.122 008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции«^[15]. В нем устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В Законе даются понятия коррупции и противодействия ей. Кроме того, в этом документе определены цели международного сотрудничества, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, обязанности государственных и муниципальных служащих по представлению сведений о доходах, обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять о коррупции сослуживцев, пути разрешения конфликтов интересов, а также ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении трудового договора, ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения. Таким образом, в этом Законе решаются в основном организационные вопросы противодействия коррупции, в нем отражены многие современные достижения отечественной и мировой криминологии. Главный недостаток Закона — это отсутствие в нем новых или усовершенствованных норм об уголовной и административной ответственности виновных. Кроме того, в Законе не учтены новые формы коррупции, а последняя фактически сводится к взяточничеству и некоторым должностным деяниям, которые всегда были в УК РФ.

Уголовный кодекс РФ, подготовленный без конкретного анализа реалий и их прогноза на ближайшее будущее, не охватывает многих форм и видов социально опасной и реальной коррупции. В Кодексе не предусмотрена ответственность конкретно за: 1) коррупционный лоббизм; 2) коррупционный фаворитизм; 3) коррупционный протекционизм; 4) непотизм (покровительство родственникам); 5) тайные взносы на политические цели; 6) взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов; 7) закулисное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов; 8) предоставление налоговых и таможенных льгот; 9) переход государственных должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов банков и корпораций; 10) коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов; 11) совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью; 12) незаконное обогащение и т. д.

Все эти формы разрушающей власть коррупции широко распространены в России — в министерствах, Правительстве, Государственной Думе, Совете Федерации и даже в президентских структурах («семья» Б. Н. Ельцина), а также во властных институтах субъектов Федерации. Во всем мире наблюдается похожая ситуация. И несмотря на то что некоторые из форм указаны в международных конвенциях о противодействии коррупции, УК РФ новыми коррупционными деяниями дополнен не был.

В уголовном законодательстве должны быть как можно скорее криминализированы все наиболее общественно опасные формы коррупционной преступности. Эти коррупционные нарушения следует изложить в одной либо нескольких статьях. Затем необходимо, насколько возможно точно, определить перечень коррупционных деяний для систематического отслеживания коррупционной преступности в целях выработки наиболее эффективных форм борьбы с ней и ее предупреждения. Дело в том, что чиновники, как правило, люди юридически грамотные. Они прекрасно знают, какие коррупционные деяния являются уголовно наказуемыми. Однако они осведомлены и о бездействии имеющихся норм и путях сокрытия коррупционной деятельности, чем умело пользуются. Удержать их от коррупции сможет лишь отсутствие надежды на безнаказанность. Только бесспорность и неотвратимость уголовного наказания может стать для них сдерживающим фактором.

Большими возможностями по контролю коррупции и ее предупреждению располагают многие отрасли права: конституционное, избирательное, административное, служебное, финансовое, бюджетное, налоговое, банковское, таможенное, предпринимательское, гражданское, процессуальное и т. д. Именно в этих отраслях создаются специальные «дыры» для «правомерной» коррупции, таким образом формируется коррупциогенное законодательство. Оно не рождается стихийно, а активно лоббируется соответствующими представителями власти и бизнеса.

Существенным недостатком действующего антикоррупционного законодательства является то, что оно принималось без участия научной и практической общественности, которая два десятилетия работает над данной проблемой. Упомянутое в Указе Президента РФ предложение по созданию президиумом Совета рабочих групп (комиссий) осталось нереализованным. Рабочие группы (комиссии) должны иметь возможность системно отслеживать и изучать коррупциогенные реалии, которые формируются действующим законодательством различных отраслей права, и на этой основе разрабатывать более адекватные подходы и нормы противодействия коррупции. Только тогда они могут обеспечить квалифицированную помощь.

Принимаемые Федеральным Собранием и подписываемые президентом законы, как правило, не проходят криминологической экспертизы. Ведомственные эксперты — ненадежные критики законопроектов, а широкие массы научной и практической общественности фактически отодвинуты от законотворческой деятельности. Экспертиза должна быть комплексной, в экспертные группы должны входить юристы различных отраслей права, экономисты, политологи, правозащитники, сотрудники правоохранительных органов^[16].

В стране масса должностных лиц, коррупционная деятельность которых известна народу, и чиновников, уголовные дела на которых были неправомерно «прикрыты» (есть сведения, что таких дел более сотни), а сроки давности не истекли. Если они останутся безнаказанными, то трудно будет начинать борьбу с коррупцией с чистого листа. В этом случае будет нарушена элементарная справедливость.

Сейчас в суде все можно решать на договорных условиях^[17]. В настоящее время, как сообщает А. Беловинская, около 90% судебных решений являются коррупционными^[18]. «Думается, — пишет В. Н. Кудрявцев, — даже неюристу очевидно, что все это совершенно не соответствует ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом… Мы уже в XXI в. воссоздаем то ли касту „неприкасаемых“, то ли новую (чиновничью) аристократию»^[19]. Председатель партии «Единая Россия» Б. Грызлов назвал ее «партией чиновников». Роль чиновников в ней действительно является доминирующей, и это объясняет многие трудноразрешимые коррупционные проблемы в стране.

• [1] Практические меры борьбы с коррупцией. Руководство, подготовленное секретариатом ООН. С. 4. Россия на призыв ООН откликнулась своеобразно. По инициативе Администрации Президента РФ в 2003 г. из УК РФ была исключена ст. 52 о конфискации имущества и вновь введена в урезанном виде лишь в связи с активной борьбой юридической общественности в 2006 г.
• [2] International Review of Criminal Policy. # 41−42.
• [3] Восьмой конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Нью-Йорк, 1990. С. 150−153.
• [4] Справочный документ о международной борьбе с коррупцией, подготовленный секретариатом ООН. A/CONF.169/14. 1995. 13 апр.; Опыт осуществления практических мер, направленных на борьбу с коррупцией государственных должностных лиц. A/CONF. 169/L.20/Add.3.1995.6 мая. Девятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Египет, Каир, 29.04−08.05.1995. A/CONF.169/16. С. 78−83.
• [5] Баткин Д. В., Ковалева Т. К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. М., 2001. С. 6.
• [6] Recommendations of the Council on Bribery in International Business Transactions adopted by 27 May 1994.
• [7] Resolution # 1 on civil, administrative and criminal aspects of corruption, adopted by the Council of Europe 19th Conferece of European Ministers of Justice, held at Valletta in 1994.
• [8] Искандер Ф. Государство и совесть // Чистые руки. 1999. № 1. С. 109.
• [9] См.: Солженицын А. И. Россия в обвале. М., 1998. С. 5 -12.
• [10] Проект Международного кодекса поведения государственных должностных лиц // Государство и право. 1996. № 8. С. 90.
• [11] См. ст. 202 гл. II «Дача взятки, подкуп и конфликты интересов» разд. 18 Свода законов СШ А; Николайчик В. М. США: правовое регулирование этики официальных лиц. М., 1998. С. 28.
• [12] Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. Материалы научно-практической конференции. М., 1993; Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией. Материалы научно-практической конференции. М., 1993; Обсуждение проблем коррупции // Государство и право. 1993. № 2.
• [13] Цит. по: Справочный документ о международной борьбе с коррупцией, подготовленный секретариатом ООН. A/CONF.169/14.1995. 13 апр. С. 12.
• [14] Скуратов Ю. Диктатура закона не допустит к власти диктатора // Российская газета. 1996. 17 окт.
• [15] Российская газета. 2008. 30 дек.
• [16] См., например: Бородин С. В., Лунеев В. В. О криминологической экспертизе законов и нормативных актов. Положение о криминологической экспертизе проектов или действующих законов и иных нормативных актов // Государство и право. 2002. № 6. С. 40−45.
• [17] Договорное правосудие // Российская газета. 2009. 21 окт.
• [18] Доклад «Коррупция в России: независимый годовой отчет Всероссийской антикоррупционной общественной приемной „Чистые руки“». Режим доступа: nisadvocat.com
• [19] Кудрявцев В. Н. Равноправие и равенство. М.: Наука, 2007. С. 120.