Американский федерализм: специфика и тенденции развития

Эффективность политической системы США зависит не только от баланса и контроля властей " по горизонтали" , но и от режима взаимодействия центральной и местной властей " по вертикали" . Ведь государство — это политико-территориальное образование, и управление территорией и проживающим на ней населением представляет фундаментальную проблему.

В США функционирует федералистская политическая система, в которой существует разграничение властных полномочий центра и регионов. Американский федерализм по-своему уникален. Так, поправка X к Конституции гласит, что правительства штатов не поступаются своими полномочиями в пользу федерального центра, а центральное правительство юридически не вправе навязывать свою волю правительствам штатов (региональным). Последние могут оспорить действия федерального центра в судебном порядке.

В зависимости от потребностей времени, политической целесообразности, динамики возможных угроз и новых вызовов соотношение тенденций централизации и децентрализации не оставалось неизменным. В решениях Верховного Суда США проблема разграничения компетенции между федеральными органами и органами отдельных штатов всегда трактовалась прагматично. Так, например, в течение всего XIX в. и в начале XX в. поправка X Конституции, определявшая соотношение полномочий федерации и штатов, толковалась как гарантия охраны прав штатов. Наиболее ясно об этом высказался Верховный Суд в 1918 г. в своем решении «Хаммер против Дагенхарта» . Однако в 1941 г. в решении по делу " США против Дерби" он дал совсем иное толкование этой поправки, которая является лишь трюизмом, утверждая, что «удерживается все, что не уступлено. В истории ее одобрения нет ничего большего, чем объяснения отношений между национальным управлением и управлениями штатов, которые были установлены Конституцией до поправки». Гегемония Федерации признавалась юридически обоснованной. Одновременно еще в начале XX в. Верховный Суд в решении, но делу " Мак Галох против Мэриленд" объявил незаконной попытку властей этого штата обложить налогом банк, созданный решением конгресса США. В сфере налогообложения и экономического развития не допускались расхождения между требованиями, сформулированными в актах федерального управления, и требованиями региональной власти. Это отвечало интересам монополистической буржуазии.

Гармонизация интересов центра и штатов требует, чтобы федералистская политическая система находилась в состоянии изменения, адекватном условиям существования. В истории американского федерализма можно выделить четыре периода.

Первый период (1787−1865 гг.) характеризуется попытками (иногда с применением насилия) определить относительные полномочия штатов и национального правительства.

Второй период (1865−1933 гг.) — эпоха " дуалистического федерализма" . В это время предпринимались попытки строго разграничить сферы полномочий властей штатов и федерального правительства. Чаще всего юридические дискуссии касались проблемы заметного вмешательства национального правительства в сферу полномочий штатов. В ходе индустриализации отмечались злоупотребления в области прав человека (особенно в трудовых отношениях), что требовало унификации политики. Это было под силу только центральному, национальному правительству. Именно в этот период права штатов начинают все больше ограничиваться. Прежние права штатов в области бюджета, промышленности, трудовых отношений, судебной системы, банковского дела постепенно стали переходить к федеральным властям. Возросла роль федеральных исполнительных органов, и в первую очередь президента. Его указы, вновь создаваемые федеральные бюро, комиссии и комитеты довольно бесцеремонно диктовали установки правительствам штатов.

Закон Смита-Юза 1917 г. о профессиональном обучении означал прямое вмешательство в прерогативу штатов. Подобного же рода акты Конгресс издал в области охраны естественных богатств, дорожного строительства. Узурпация прав штатов достигалась также путем выдачи им федеральных субсидий. Ассигнуя фонды на содержание национальной гвардии штатов, Конгресс превращал их в составную часть федеральных вооруженных сил. Почти любой акт властей штата мог быть признан Верховным Судом США не отвечающим требованиям федеральной Конституции и федеральным законам. Он признал за Конгрессом право наказывать нарушителей таких законов. Крупные банковские и промышленные корпорации, используя налоговое законодательство, могли разорить любое конкурирующее предприятие. Конгресс мог возложить на органы штатов выполнение тех или иных общегосударственных повинностей.

В 1920 г. Конгресс учредил независимые агентства, аналогичные Комиссии по междуштатной торговле, по энергетическим ресурсам, а в 1934 г. — по связи (радио, телеграфу, телефону). Руководители и члены комиссий по междуштатной торговле, энергетике и связи назначались президентом с согласия Сената.

Унификация деятельности властей штатов и федерации достигалась путем заключения междуштатных соглашений, а также организацией независимых агентств и различного рода ассоциаций. В 1925 г. была учреждена Ассоциация американских законодателей, объединившая все штаты; позднее появились Конференция губернаторов, Национальная ассоциация секретарей штатов, комитеты по совместной деятельности федерального правительства и правительства штатов. В 1938 г. Конгресс принял акт, который разрешил банкам создавать филиалы в любом штате, до этого такая практика затруднялась экономической разобщенностью штатов и сопротивлением мелких банковских фирм.

Третий период (1933−1968 гг.) — период кооперативного федерализма. Для него характерно расширение властных полномочий национального правительства. Осуществлялись также меры по определению функций различных уровней управления. Оживилось партнерство властей штатов и национального правительства. Именно в 30-е гг. XX в. в системе управления штатами произошли важнейшие изменения, вызванные последствиями «Великой депрессии» .

В рамках политики «Нового курса» Ф. Рузвельта произошла реформация федеративных отношений в направлении централизации власти: 1) значительно расширилось государственное вмешательство в деятельность штатов и местных органов, усилилась финансовая зависимость штатов от центра, особенно в решении социальных вопросов. Так, 75% социальных пособий в 1933-- 1937 гг., которые выплачивались штатами, финансировалось центром; 2) если раньше государственная поддержка оказывалась преимущественно штатам, то теперь непосредственно органам местного самоуправления через федеральные гранты; 3) существенно расширялась сфера социально-экономической ответственности штатов и местных органов.

Четвертый период — период нового федерализма, начало которого было связано с именем Р. Никсона (президент США с 1968 г.). Главная черта этого периода — усиление применения системы грантов и уменьшение контроля над использованием властями штатов денежных средств, предоставляемых федеральным правительством. Дальнейшая децентрализация федеративных отношений была связана с политикой администрации Р. Рейгана. Она проводилась под лозунгами «поисков жизнеспособного партнерства», «возвращения штатам функций, которые они могут осуществлять лучше». Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межправительственных отношений был интегрирован в общую стратегическую линию оздоровления экономики и предусматривал следующие цели: 1) уменьшение влияния федеральных органов на местные дела на основе усиления доверия к местным властям; 2) замену целевых федеральных субсидий «блоковыми», выделяемыми на ряд программ нескольким штатам; 3) поэтапную передачу штатам ответственности за финансирование многих программ вместе с передачей им определенных финансовых средств, налоговых поступлений с соответствующим сокращением статей федерального бюджета, направленных на финансирование социальных программ.

Механизм взаимодействия федерации и штатов. Следует иметь в виду, что механизм взаимодействия центра и властей штатов постоянно совершенствуется. Собственно говоря, никогда не было и нет конкретной жесткой формы американского федерализма, которая бы обеспечивала межправительственные отношения. Скорее, причиной стабильности и эффективности является его гибкость, изменчивость, подвижность. Основывающийся на нескольких фундаментальных принципах, благодаря прагматизму и эластичности американский федерализм обрел такую прочность и силу. Это не «магическая формула», но система, сообразующаяся с переменами. Ее стабильность и эффективность зависят от способности адаптироваться к новым условиям.

История развития американского федерализма показывает сложный характер взаимоотношений территориальных структур власти в США. Отчасти это обусловлено тем, что юридические положения относительно прямого представительства функционеров регионального уровня в центральной системе управления США отсутствуют, что свойственно некоторым другим системам федерального правления. Например, в Германии допускается непосредственное представительство регионального (земельного) правительства в верхней палате парламента (Бундесрате). Американская система первоначально имела аналогичное установление, но затем отвергла его. В настоящее время американский сенатор лишь косвенно связан с правительством того штата, в котором он баллотировался. Сенаторы опираются на своих избирателей, но не на правительства штатов как таковых. Правовые критерии американского федерализма применимы только к правительству штатов и федеральному центру. Экстраполировать эти критерии на взаимоотношения: правительство штатов — местные органы управления — нельзя. Местная власть в США по сути дела является подразделением органов управления правительств штатов. Можно сказать, что последние носят унитарный характер.

Несмотря на высокую степень политической автономии штатов, центральное правительство обладает существенной властью над региональными правительствами, поскольку осуществляет контроль над финансовыми ресурсами (правительственными расходами). Финансовые отношения различных уровней власти, позволяющие обеспечивать целостность американской федерации, получили название " фискальный федерализм" . Правительствам штатов и органам местного управления финансовые средства распределяются через систему грантов. Существуют три основных типа грантов, различие между которыми заключается в степени федерального контроля над их использованием.

Первый, наиболее ограниченный тип гранта — " категорический" . Такой грант предписывает использование денег только на те программы, которые получили одобрение. Это, как правило, процедура сравнительно строгой отчетности. Правительство штатов или местные органы управления обязаны оплатить от 10 до 50% общей сметы программы, под которую выделяется грант. Именно такой тип грантов очень широко используется в США. На их долю приходится примерно 80% федеральных грантов.

Второй тип грантов — блок-гранты предоставляются для достижения какой-либо политической цели. Он менее ограничен в отношении программ. Получатели блок-грантов располагают большей свободой в использовании денежных средств, нежели получатели первого типа грантов.

Третий тип грантов практически не имеет ограничений. Это важный канал финансирования правительств штатов и органов местного управления из федеральных доходов, причем федеральный центр не контролирует расходы денежных средств. Такой тип грантов отвечает в полной мере взглядам тех политиков, которые полагают, что правительства штатов и органы местного управления способны лучше учесть потребности своего населения, нежели чиновники далекого Вашингтона.

Очевидно, что в практическом смысле финансовая политика является средством политического контроля. Поэтому правительствам штатов и органам местного управления экономически необходимо и политически предпочтительно располагать источниками независимых доходов. Большинство правительств американских штатов (но не все) устанавливают подоходный налог, взимаемый ежегодно (в дополнение к федеральному подоходному налогу). Существуют и другие источники доходов правительств штатов, в частности так называемый фаз, т. е. денежные суммы, выплачиваемые пользователями различными ресурсами штатов. Например, граждане обязаны уплатить физ, чтобы получить лицензию на управление автомобилем, катером, за пользование парками и др. Иногда физ вносится за осуществление определенной деятельности, а используется на развитие сети услуг в штате. Местные органы управления (графства, муниципалитеты, тауншины) зачастую располагают такими же правами, как и правительства штатов, например вводят местные налоги. Но главная доходная статья местного бюджета — налог на частную собственность. Собственники имущества обязаны ежегодно платить этот налог исходя из оценки размера стоимости имущества местными властями. Периодически проводится переоценка частной собственности.

Проблема размежевания полномочий центра и штатов. Сложные и постоянно изменяющиеся правовые и финансовые отношения федерального центра и правительств штатов не позволяют рассматривать властные структуры США как четко определенную иерархию. Скорее, возможен точный анализ сфер полномочий и ответственности структур власти. Важно признать, что американский вариант федерализма имеет долгую историю, развиваясь на основе целой серии правительственных инициатив, многие из которых получили юридическую силу только после определения Верховного Суда. Например, полномочия федерального правительства были определены только в 1819 г. на основе решения Верховного Суда. Единственная область внутренней политики, где федеральное правительство сразу установило свой приоритет, — это торговые отношения штатов (первое судебное решение состоялось в 1824 г., аналогичное — в 1942 г.). Вплоть до окончания гражданской войны (1861−1865 гг.) окончательная форма американского правительства не сложилась.

Одной из главных причин такого положения была проблема размежевания полномочий штатов и федерального центра. В политической области конфликт сводился к проблеме рабства, но в самом общем виде теоретические разногласия проявились в трех концепциях полномочий штатов, инициируемых теми политиками, которые стремились к отделению штатов от союзного государства. Первая концепция сводилась к требованию посредничества, т. е. власти штата имели право вмешиваться в отношения своих граждан и федерального правительства, если признавалась неконституционность федерального закона. Вторая концепция известна под названием конкурирующее большинство. Позиция ее сторонников состояла в требовании консенсуса решений и действий центра и штатов. В случае разногласий каждый штат вправе отклонять политику федерального правительства. Третья концепция — концепция нулификации — предполагала, что власти штата вправе отменить на своей территории действие федерального закона и даже отделиться от федерального государства. Эти попытки ослабить или даже нейтрализовать полномочия федерального центра удалось подавить насилием. После окончания гражданской войны отношения федерального правительства и правительств штатов удалось урегулировать.

В теоретическом плане федеральное центральное правительство устанавливает непосредственные отношения с населением.

Общепризнано, что в аналогичном отношении находятся власти штатов и органов местного самоуправления, поскольку источником легитимности власти является прочная связь с гражданами во всех районах страны. Федеральная система правительств своим существованием обязана не только решениям Верховного Суда и результатам гражданской войны, но и собственным инициативам.

В системе представительства постоянно присутствует опасность столкновения интересов органов, представляющих различные группы избирателей. Система двухпалатного парламента на федеральном уровне обычно содержит структуру, представляющую различные группы избирателей. Например, в США Сенат представляет интересы штатов, а Палата представителей — непосредственно избирателей. Все федеральные учреждения сталкиваются с конфликтами различных представительских структур. Вопрос выбора: что же делать в такой ситуации? — классическая проблема федерализма. Баланс интересов может достигаться благодаря наличию федеральной системы правительства. Она основана на действии четырех факторов.

• 1. Единая конституция как фундаментальный правовой документ. Это необходимо, но недостаточно для создания федеральной системы, поскольку сама конституция еще не обеспечивает функционирования федеральной системы, однако без нее система невозможна.
• 2. Независимые источники фондов и высокий уровень регионального контроля над финансовыми ресурсами, подлинный контроль над политикой обязательно предполагает контроль над необходимыми для ее реализации ресурсами.
• 3. Правовая система, точно определяющая полномочия различных уровней управления в специфических сферах политики. Принимая во внимание происходящие время от времени изменения правовой системы, необходимо добиваться равного положения местных органов управления. Следует исключить ситуацию, когда региональные органы управления прорывались бы в центральное правительство. Гарантией такого положения может быть только подлинно независимая правовая система. В практических вопросах требуется двухступенчатая правовая система с самостоятельными судами на центральном и региональном уровнях (штаты). Именно такая система существует в США. Верховный Суд США обладает высшей юридической прерогативой, но закон ограничивает круг дел, составляющих предмет его юрисдикции.
• 4. Представительская система, связывающая подотчетных избранных законодателей с региональными и местными избирателями, но не с элитой федерального центра. Такое положение гарантирует благоприятное представительство в федеральном процессе принятия решений, касающихся данного региона. Это средство коммуникации региональной власти с аппаратом центрального правительства.

В последнее время в развитии американского федерализма произошли существенные изменения, связанные с расширением полномочий федерального центра. Это инициировано прямыми указаниями федерального правительства региональным обеспечивать верховенство федерального нрава в сферах компетенции центрального правительства. Как правило, речь идет о политической сфере, например контроль окружающей среды, правами человека, где налицо отчетливая и ясная необходимость единообразной политики. В иных случаях правительство берет на себя решение тех политических вопросов, которые ранее находились в компетенции штатов. Два типичных примера такого рода: законодательство о банкротстве и законодательство об авторском праве. И все же решающим средством воздействия на правительство штатов являются финансовые отношения («фискальный федерализм»). Центральное правительство наказывает штаты, не подчиняющиеся федеральным требованиям, при распределении фондов. Во многих сферах деятельности, таких как контроль над сохранением окружающей среды, штаты, пренебрегающие федеральными стандартами, лишаются части денежных средств, предназначенных на сооружение экологических систем. Правда, случается, что федеральный центр имеет приоритеты над властями штатов, которые четко определены, причем это тщательно контролируется судами и правовой системой в целом. Следует помнить, что американский опыт федерализма не является универсальным, поскольку его административное устройство носит исключительно территориальный признак. Будучи полиэтническим, американское общество сталкивается с проблемой представительства интересов этносов в системе федеральной власти.