Природа местного самоуправления

Создание действенного местного самоуправления в условиях провозглашенного Конституцией РФ принципа его самостоятельности по-прежнему является одним из ключевых и наиболее актуальных на сегодняшний день вопросов. Представляется, что решить его можно только после того, как будет на теоретическом уровне выявлена природа российского местного самоуправления.

Г. В. Атаманчук называет следующие принципиальные черты, позволяющие выявить природу местного самоуправления: местное самоуправление — это явление демократии и форма народовластия; это пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем сочленяются общественные формы и властные полномочия, отраженные во властной силе управленческих решений; наконец, местное самоуправление — это средство реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства, а также одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина^[1].

Вместе с тем в теории муниципального права неоднократно ставился вопрос о принципиальной недопустимости отделения местного самоуправления от системы государственной власти, поскольку местное самоуправление — это прямое продолжение государственной власти, а органы местного самоуправления — разновидность органов государственной власти. Так, Г. В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления^[2]. По его мнению, местное самоуправление — это государственная власть особого рода. Из этого делается вывод о том, что «публичная власть», «муниципальная власть» и «государственная власть» — совпадающие понятия.

Для раскрытия природы местного самоуправления, во-первых, должно быть проведено разграничение между «публичными» и «государственными» функциями органов местного самоуправления. Во-вторых, правовая природа местного самоуправления должна быть увязана как с функциональными аспектами — выполняет или не выполняет местное самоуправление государственные полномочия, так и с сущностными характеристиками, в качестве которых выступают понятия «воля» и «воздействие». Именно признание того факта, что у большинства граждан любого государства имеются особые, так называемые публичные, интересы, отличные от государственных, позволило обособиться такому социально-политическому феномену, как местное самоуправление. Следует признать, что публичные интересы отличаются от государственных, а именно являются более широким по объему понятием. В зависимости от того или иного подхода охрана общественного порядка па местах, например, может являться вопросом государственного, а может и местного (но при этом публичноправового, а не частного) характера. В Великобритании, например, местные органы власти являлись частью административной системы страны на протяжении многих столетий. И до сих пор составной частью их компетенции являются так называемые «обязательные дела», которые вменяются в компетенцию графств парламентскими актами. К этим «обязательным делам» относятся и пожарная служба, и полицейский надзор, и другие полномочия. По мнению многих ученых, в том числе и Г. В. Барабашева, среди современных муниципальных систем именно системы англосаксонского типа (прежде всего Англии и США) ближе всего стоят к идеалам местного самоуправления.

В науке муниципального права высказывалось мнение о том, что и в России был сделан выбор в пользу придания природе местного самоуправления англосаксонского типа. Российское государство, действительно, закрепило за местным самоуправлением широкую степень автономии, однако в отличие от англосаксонского типа сохранило возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и определило целую сферу — именно область делегированных полномочий, в которой государственная и местная власти действуют как единое целое. Данные черты не присущи англосаксонскому типу самоуправления, и поэтому более корректным представляется вывод о том, что при построении российского местного самоуправления за образец принималась англосаксонская модель, однако в российскую модель были включены и элементы других (прежде всего германской) систем. Таким образом, в принципе англосаксонский тип местного самоуправления слабо связан с российскими традициями.

Как представляется, природа российского местного самоуправления является дуалистической. Действительно, органы и должностные лица местного самоуправления формируются исключительно либо непосредственно населением, либо избранными им представителями. Местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. При этом местное самоуправление является уровнем публичной власти, его решения являются общеобязательными. Местное самоуправление согласно новому российскому законодательству тесно связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов РФ. По сути, оно уже не только является связующим звеном между гражданским обществом и государством, но и становится представителем государства на местном уровне, реализующим от имени этого государства властные полномочия. Но в то же время этот «представитель» (хотя до известной степени и формально) зависит от населения муниципального образования и претендует на то, чтобы представлять его интересы. Это придает местному самоуправлению общественные черты. Поэтому можно говорить о государственном характере местного самоуправления с отдельными общественными чертами. Такая природа местного самоуправления позволяет населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти, но, тем не менее, баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления смещен в пользу государства. Местное самоуправление в Российской Федерации является, таким образом, «связующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом.

Г. В. Барабашев, как отмечалось, указывал, что подчинение муниципалитетов государственной администрации может означать отказ от идеи местного самоуправления^[3]. Такая точка зрения представляется абсолютно обоснованной в случае, если вмешательство государства в дела местного самоуправления нс ограничивается только сферой делегированных полномочий. Тогда государство начинает распространять свой контроль на все сферы деятельности местных органов. А это приводит к превращению дуалистической природы местного самоуправления в государственную. Но, безусловно, возможно и обратное движение. При известных условиях (развитие демократических стандартов, появление стремления государства привлечь как можно более широкий круг населения к непосредственному решению вопросов местного значения, активизация общественного самосознания, реализация принципа децентрализации власти и т. д.) происходит противоположный процесс — превращение дуалистической природы в децентрализованную. Это отчетливо можно проследить на примере ФРГ — государства, наиболее полно реализовавшего дуалистическую теорию. Фактически в течение всей второй половины XX в. можно заметить усиление интеграции местной экономики в общегосударственную хозяйственную систему, усиление степени вмешательства государства в дела местного самоуправления. К концу 80-х гг. XX в. общины в ФРГ были полностью подконтрольны государству, которое регулировало все более или менее значимые формы их деятельности. В ряде случаев на местах были учреждены специальные органы управления, ограничивающие и контролирующие деятельность органов самоуправления общин. В период с 1965 по 1977 г. была проведена территориальная реформа, вследствие которой общины были укрупнены, объединены, за счет чего была расширена их ресурсная база. Хотя нельзя не признать, что многие общины, прежде всего расположенные в южной части ФРГ, при этом отстояли свое право на сохранение местных особенностей. Эта тенденция централизации во второй половине 80-х гг. сменилась тенденцией к децентрализации. Во многом этому способствовала и Европейская хартия местного самоуправления. Возобладала концепция партнерства всех уровней власти, в соответствии с которой каждому уровню власти принадлежит особая, важная роль в системе социального управления. Органы местного самоуправления общин получили законодательные гарантии невмешательства государства в их внутреннюю деятельность без особых на то причин. Существенную роль стали играть разного рода ассоциации и союзы местных властей. Именно через них во многом сейчас осуществляется диалог разных уровней власти с местным самоуправлением. Это и есть эволюция дуалистической природы местного самоуправления в направлении децентрализации местного самоуправления.

Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что природа местного самоуправления в различных странах не является унифицированной. Местное самоуправление может быть и общественным, отделенным от государства, и государственным, полностью встроенным в систему государственных органов, и смешанным, т. е. сочетающим в себе общественные и государственные черты.

Поскольку природа российского местного самоуправления основана на положениях теории дуализма муниципального управления, утверждающей, что она (природа) не может быть сведена исключительно к государственным началам (которые, безусловно, составляют основу местного самоуправления), местное самоуправление обладает и рядом общественных черт, т. е. можно говорить о том, что у местного самоуправления могут быть собственные дела (вопросы местного значения), отличные от государственных. В основе российского местного самоуправления лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самообеспечение, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т. п.). Вместе с тем теория дуализма не только допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, но может развиваться в направлении полного подчинения местного самоуправления интересам государственной власти. Поскольку такое развитие на современном этапе может вступить в конфликт с международными обязательствами Российской Федерации, необходимо разумное самоограничение государственной власти в процессе установления контроля над местным самоуправлением. Представляется, что Федеральный закон № 131-ФЗ делает правильные шаги в этом направлении, устанавливая перечень вопросов, в решение которых органы государст венной власти вмешиваться не вправе. Но полностью соответствующие механизмы еще не разработаны, их предстоит законодательно определить и внедрить в практику.

Все сказанное дает основание утверждать, что местное самоуправление в Российской Федерации, построенное в соответствии с теорией дуализма муниципального управления, характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными общественными чертами. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в такой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы самоограничения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Следует признать, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации пока еще не функционируют.

В целом необходимо также отметить, что сам по себе выбор тех или иных принципов еще не гарантирует того, что созданное на их основе местное самоуправление па практике окажется эффективным. Именно поэтому следует признать, что крайне необходимо с учетом безусловной важности различных научных концепций и подходов к изучению местного самоуправления рассматривать его как особую форму народовластия — составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другими уровнями публичной власти, а именно с уровнями власти государственной. Такой подход позволяет четко выявить положение местного самоуправления в соотношении с системой государственных институтов, проанализировать его в динамике, в процессе усложнения взаимосвязей государственных и муниципальных институтов, в развитии системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении построения наиболее эффективной модели. Отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает, что отсутствуют связи местного самоуправления с государственным управлением, муниципальные образования не подпадают под воздействие государственно-властных структур (т.е., по сути, независимости местного самоуправления). Принципиальная особенность заключается также в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) — это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) — это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. И осуществляться она должна прежде всего с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, а для эффективности функционирования публичной власти необходима такая степень взаимодействия, которая настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого.

Игнорирование указанных особенностей природы местного самоуправления приводит к тому, что местное самоуправление рассматривается как простая совокупность организационных форм, с помощью которых оно осуществляется. Противоположный подход состоит в том, что авторы связывают отделение органов государственной власти от органов местного самоуправления с невозможностью построения единого управленческого механизма в государстве и приходят к выводам о необходимости отказаться от самостоятельного местного самоуправления. Если мы рассматриваем систему местного самоуправления как отдельный социальный институт, то мы должны рассматривать вопрос о включении (или невключении) его в систему иных социальных институтов государства, а не только в систему органов государственной власти. Если же рассматривать вопрос о соотношении государственного управления и местного самоуправления, то акцент прежде всего необходимо сделать на категориальном определении данных явлений. Применительно к местному самоуправлению можно говорить как об особом виде социального управления, заключающемся в деятельности по решению вопросов местного значения и реализации делегированных государственных полномочий. Что же касается государственного управления, то, исходя из теоретических основ этого института, разработанных советскими учеными во второй половине XX в., его тоже можно определить как вид социального управления.

Таким образом, государственная власть и местное самоуправление — разные формы единой публичной власти, а государственное управление и местное самоуправление — разные формы единого социального управления. Их объединяют и публичный характер деятельности, и определенная общность методов, но нельзя не отметить такую особенность местного самоуправления, как ориентированность прежде всего на «жителей», население муниципального образования (именно в связи с этим большинство исследователей говорит о населении муниципального образования как особом субъекте муниципального права), в то время как государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т. п. Помимо вопросов, так или иначе затрагивающих интересы государства на местах, в сферу муниципального управления входит целый ряд вопросов, которые само государство обозначило как вопросы местного значения, т. е. вопросы негосударственного значения, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно и под свою ответственность. В этой части говорить о муниципальном управлении как части государственного не приходится, что и является одним из принципиальных отличий местного самоуправления от государственного управления.

Можно выделить и определенное сходство государственного и муниципального управления: например, и в рамках первой, и в рамках второй формы управления решаются задачи организации экономической деятельности на соответствующей территории. А это свидетельствует в пользу их объединения в рамках некой единой категории. Более того, в ряде случаев очевидно, что управление не может быть эффективным, если его разделить на государственное и местное. Это прежде всего касается социальной сферы, в которой исключительно важны как финансовые и организационные возможности государства, так и адресность местного самоуправления, его максимальная приближенность к населению, т. е. к тем субъектам, которые и нуждаются в социальной защите. Очевидно, что такие государственные задачи, как пенсионное и вообще социальное обслуживание, работа службы занятости, сокращение безработицы и т. п., не могут решаться в отрыве от местного самоуправления. В ряде случаев государство не смогло бы эффективно решать собственные задачи без участия органов местного самоуправления: например, при организации федеральных выборов органы местного самоуправления представляют сведения для учета избирателей, обеспечивают помещениями избирательные комиссии, организуют места для голосования и т. п.

В то же время такие вопросы местного значения, как обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, охрана общественного порядка, предоставление общедоступного и бесплатного образования по основным общеобразовательным программам, оказание скорой медицинской помощи, развитие физической культуры и массового спорта, работа с детьми и молодежью не смогут решаться без государственной политики, без подключения государственных ресурсов. Наконец, оба вида управления осуществляются с помощью схожих институтов: государственной гражданской службы в области государственного управления и муниципальной службы в сфере муниципального управления. Федеральный закон № 25-ФЗ в ст. 5 устанавливает взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям, единства ограничений и обязательств при прохождении каждого вида службы, единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы (и наоборот), соотносительности основных условий оплаты труда, социальных гарантий и пр.

Таким образом, местное самоуправление не может считаться составной частью механизма государственного управления, т. е. системой государственного управления на местах. Но, как было показано, многие черты объединяют его с системой государственного управления. Чтобы подчеркнуть различия этих форм социального управления и в то же время обозначить их единое предназначение и согласованное, основанное на принципе тесного взаимодействия функционирование, ряд исследователей вполне обоснованно предлагают использовать такую категорию, как «публичное управление». В основе данной категории может лежать определение, данное В. Еллинеком: «Управление — это деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества и правосудия»^[4].

Итак, как представляется, норму ст. 12 Конституции РФ о признании и гарантированности местного самоуправления следует понимать не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы РФ. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления тесно взаимосвязаны и искусственное их разделение на государственный и общественный уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей как уровень публичной власти неразрывно связано с государственной властью, оно — часть государства.

При этом местное самоуправление по природе своей обладает качественно выделяющими его признаками. Прежде всего это наличие особого субъекта — населения муниципальных образований. Его особенность связана с тем, что в лице этого населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правового регулирования, в то время как для государственного управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, на местном уровне субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ. Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства.

Любое государственное полномочие носит публичный характер, но не всякий публичный интерес обязательно имеет государственное значение. Конечно, всегда существует зависимость местного самоуправления от государства, но ее наличие вовсе не может свидетельствовать в пользу государственной или негосударственной природы местного самоуправления. И гражданское общество, и любой индивид зависят от государства. Природа государства такова, что оно может установить тотальный контроль за любыми субъектами, находящимися в пределах его юрисдикции, поставить их в абсолютную зависимость от своей воли. И вопрос, таким образом, заключается вовсе не в том, какова природа тех или иных субъектов права, является или не является она государственной, а в том, налагает ли на себя государство самоограничения, выстраивая отношения с этими субъектами, или нет. Следовательно, публичность это то общее, что объединяет местное самоуправление и государственную власть. Смысл местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации управления в государстве. Местное самоуправление отличается от государства, поскольку местная власть осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти. Но местное самоуправление — это публичная власть, решениям которой подчиняется как население муниципальных образований, так и любые иные субъекты, находящиеся на ее территории.

Теория самодеятельной публичной власти, функционирующей на местном уровне, активно разрабатывалась еще в советский период: целый ряд ученых, занимавшихся вопросами усиления демократических институтов в жизни советского общества, пытался построить модель местной государственной власти, которая функционировала бы как система социального управления: социум, во-первых, формирует с помощью институтов прямой демократии систему необходимых ему социальных норм (и обязывает своих членов данные нормы соблюдать) и, во-вторых, избирает полностью подконтрольные ему органы, реализующие данные нормы. Итогом создания этой системы должно было стать (помимо широкого вовлечения граждан в управление местными делами) объединение субъекта и объекта социального управления. Именно на основе этих наработок советской науки и была создана в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. первая модель самостоятельного местного самоуправления. Нельзя не отметить, что многие идеи советских ученых могут быть использованы и в процессе нынешней реформы местного самоуправления. По-прежнему актуальными являются проблемы вовлечения населения муниципальных образований в муниципальное управление, проблемы регулярного использования на местном уровне форм прямой демократии и т. п. При этом нельзя не отметить, что основой развития местного самоуправления должна стать прежде всего его экономическая составляющая. Рост экономической базы муниципальных образований должен опережать экономический рост государства, доходы муниципальных образований должны расти быстрее, чем доходы государства. Только при этих условиях местное самоуправление перестанет быть «нахлебником», постоянно требующим дотаций и распределяющим их непрозрачно и неэффективно, только в этом случае и у населения появится реальная заинтересованность в управлении местными делами.

Декларируемая государством «одноканальная» система налогообложения до сих пор не состоялась: местные налоги, впрочем, не изымаются, как ранее, в вышестоящие бюджеты, по источниковая база муниципалитетов явно недостаточна, поэтому по-прежнему приходится «отщеплять» доходы от региональных и федеральных налогов и сборов. Как следствие, местная власть существует не на деньги жителей муниципальных образований, а в основном на государственные бюджетные трансферты, поэтому она и зависит не от жителей, а от государства. Ситуацию нужно изменить таким образом, чтобы и население, и местные власти осознавали, что именно на те деньги, которые платят граждане и юридические лица, находящиеся на территории муниципального образования, они — эти власти — существуют. Тогда в их решениях и будет реально находить отражение воля жителей каждого муниципального образования.

Следующим шагом должна стать открытость и подконтрольность населению всех ресурсов, используемых органами и должностными лицами муниципальных образований. Например, все материалы, отчеты и т. п. о расходовании средств местного бюджета должны быть опубликованы. У любого жителя муниципального образования должно быть право задать вопрос по существу любых публичных расходов, осуществляемых местной властью, и этому праву должна корреспондировать обязанность (подкрепленная санкциями) соответствующих органов или должностных лиц местного самоуправления дать соответствующий ответ, объяснения.

Представляется, что только при условии введения этих механизмов можно построить эффективное местное самоуправление, которое будет действовать в интересах и гражданского общества, и государства одновременно. Пока же отделенное и от гражданского общества, и от государства местное самоуправление часто действует исключительно исходя из своих целей, которые, как правило, сводятся к частным коммерческим интересам его должностных лиц, т. е. из местного самоуправления извлекается так называемая административная рента. И государство пытается этому воспрепятствовать, что, в общем, не может не приветствоваться. Но проблема состоит в том, что препятствия эти государство создает в виде административных же барьеров на пути развития местного самоуправления: это и фактическое встраивание его в систему государственных органов, и развитие административного контроля, и установление (сохранение) полной финансово-экономической зависимости большинства муниципальных образований от субъектов РФ и государства, и ужесточение ответственности местного самоуправления перед государством.

В заключение следует отметить, что вопрос о природе местного самоуправления, который обсуждается мировым научным сообществом уже много десятилетий, вряд ли когда-нибудь получит универсальное решение. Государственная и общественная составляющие природы местного самоуправления постоянно эволюционируют, изменяются, зависят от конкретной исторической обстановки и экономических предпосылок.

• [1] Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 133.
• [2] Барабашев Г. В. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 145.
• [3] Барабашев Г. В. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах. С. 230.
• [4] Цит. по: Бялкина Т. М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Гуманитарные науки». 2003. № 1. С. 321.