Финансирование транспортной инфраструктуры России

Финансирование транспортной инфраструктуры России осуществляется из бюджетов различных уровней и внебюджетных источников. Финансирование из бюджетов различных уровней производится в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и другими нормативными актами, регламентирующими расходование средств бюджета соответствующего уровня. В основу бюджетного финансирования положен программно-целевой подход. Государственные программы развития транспортной системы утверждаются постановлениями Правительства РФ и служат основанием для включения расходов на развитие и содержание объектов транспортного комплекса в расходы бюджета РФ. До 2020 г. действует государственная программа РФ «Развитие транспортной системы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 319. Особенностью программно-целевого подхода является обязательное обоснование предлагаемых бюджетных расходов с указанием задач и целей, которые будут достигнуты при реализации программы, целевых индикаторов, обеспечивающих количественное измерение степени достижения целей.

В программе развития транспортной системы в качестве ожидаемых предусмотрены следующие показатели, характеризующие конечные результаты:

• — снижение транспортоемкости внутреннего валового продукта за период реализации программы предусматривается на 7,7% по отношению к уровню 2011 г., что позволит уменьшить транспортную нагрузку на экономику за счет снижения доли транспортных затрат в валовом выпуске в 2020 г. на 12,5% по отношению к уровню 2011 г., в 2030 г. — на 20%;
• — рост транспортной подвижности населения планируется на 56,6% по отношению к уровню 2011 г.;
• — рост экспорта транспортных услуг — в 2 раза по отношению к уровню 2011 г., что позволит увеличить долю транспортного комплекса в общем объеме экспорта товаров и услуг в 1,3 раза;
• — число происшествий на транспорте предусматривается сократить на 16,2% по отношению к уровню 2011 г. (до 13,9 случая на 100 тыс. населения в 2020 г. и 10−11 случаев на 100 тыс. населения к 2030 г.);
• — производительность труда на водном и железнодорожном транспорте возрастет в 1,6 раза по отношению к уровню 2011 г., в воздушном — 1,7 раза.

Предусмотрены и показатели, характеризующие непосредственно транспортный комплекс, в том числе развитие транспортной инфраструктуры:

• — будут введены в эксплуатацию 2,6 тыс. км дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий; электрифицировано 249,9 км участков железнодорожных линий; доля протяженности участков, на которых имеются ограничения пропускной способности, составит в 2020 г. 12% в общей протяженности железнодорожных линий;
• — будут построены и реконструированы 6,6 тыс. км автомобильных дорог федерального значения и 6,6 тыс. км автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения при государственной поддержке; протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, составит в 2020 г. 46,3 тыс. км, или 85,1% общей протяженности;
• — суммарная производственная мощность отечественных портов увеличится на 275,6 млн т;
• — протяженность внутренних водных путей, ограничивающих пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части Российской Федерации, уменьшится до 1,3 тыс. км;
• — будут повышены безопасность и надежность функционирования судоходных гидротехнических сооружений (доля судоходных гидротехнических сооружений, имеющих неудовлетворительный уровень безопасности, в общем количестве судоходных гидротехнических сооружений снизится до 9%, опасный уровень — до 0%);
• — будут реконструированы 85 взлетно-посадочных полос.

Общий объем финансирования программы на 2013−2020 гг. предусматривается в размере 12 295 101 182,8 тыс. руб., в том числе за счет:

• — средств федерального бюджета — 6 853 490 700,2 тыс. руб., из них за счет средств Федерального дорожного фонда 4 781 910 307,6 тыс. руб.;
• — средств Фонда национального благосостояния 150 000 000 тыс. руб.;
• — консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации — 58 770 554,3 тыс. руб.;
• — внебюджетных источников — 5 232 839 928,3 тыс. руб.

Программа включает в себя ряд подпрограмм, в том числе по видам транспорта — подпрограммы «Магистральный железнодорожный транспорт», «Дорожное хозяйство», «Гражданская авиация и аэронавигационное обслуживание», «Морской и речной транспорт»; по приоритетным направлениям развития транспортного комплекса — подпрограммы «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства», «Развитие гражданского использования системы ГЛОНАСС на транспорте», «Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте», а также подпрограмму «Надзор в сфере транспорта» .

Аналогичный подход при финансировании транспортной инфраструктуры применяется на региональном и местном уровнях управления. Разрабатываются либо сводные программы по развитию транспортного комплекса субъекта, муниципального образования, либо отраслевые программы развития по отдельным видам транспорта. Наиболее часто разрабатывают программы развития дорожного хозяйства и общественного транспорта, так как именно эти сферы транспортной деятельности находятся в ведении субъектов РФ и местных органов власти. При этом также используется программно-целевой метод. Обязательно определяются цели и задачи программы, индикаторы, позволяющие оценивать степень достижения поставленных целей, формируется набор мероприятий с указанием сроков их реализации и требуемых объемов финансирования. Как правило, проект программы готовится отраслевым органом исполнительной власти соответствующего уровня, согласовывается с финансовыми и экономическими органами исполнительной власти для увязки потребностей с возможностями бюджета.

Значительная часть объектов транспортной инфраструктуры не является государственной собственностью, и решения по их развитию принимают собственники, соответственно, они же решают вопросы поиска необходимых для этого финансовых ресурсов. В программе «Развитие транспортной системы» из внебюджетных источников предусмотрено финансирование в размере 5 232 839 928,3 тыс. руб. Для развития и содержания транспортной инфраструктуры собственники используют часть получаемой прибыли от транспортной деятельности и заемные средства.

Поскольку объекты транспортной инфраструктуры являются достаточно сложными и дорогими сооружениями и наиболее эффективно функционируют при их комплексном развитии, все более широкое распространение получает государственно-частное партнерство (ГЧП) на транспорте.

Сущность государственно-частного партнерства заключается во взаимовыгодном, как правило, долгосрочном сотрудничестве, которое реализуется путем объединения ресурсов и действий государства и частного инвестора с целью решения общественно значимых стратегических задач.

Международная практика свидетельствует о все более широком распространении различных моделей государственно-частного партнерства в транспортной отрасли. В мире получили широкое распространение проекты, реализуемые по схеме ГЧП в области пассажирского транспорта, при строительстве автомобильных дорог, крупных тоннелей и мостов.

С целью развития государственно-частного партнерства принят ряд документов, в частности:

— Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» .

Данные документы определили дальнейшее развитие механизма ГЧП в нашей стране, в том числе инструменты и модели практической реализации государственно-частного партнерства, среди которых в транспортной отрасли можно выделить модели концессий, контрактов жизненного цикла, комплексных инвестиционных проектов федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010−2015 годы)» .

Одним из важнейших инструментов государственно-частного партнерства, используемых на практике в развитии транспортной системы России, а именно дорожного хозяйства, является концессия, предполагающая применение принципа платности. В соответствии с концессионным соглашением государственный орган управления (концедент) передает концессионному обществу (концессионеру) объект дорожного хозяйства в долгосрочную концессию — в среднем на 20−30 лет. После этого объект возвращается государству или концессия продлевается. Концессионное общество принимает на себя обязательства по проектированию, строительству, содержанию объекта и управлению им. Возврат инвестиций, возмещение затрат по эксплуатации объекта и компенсация рисков осуществляются за счет взимания платы с пользователей созданного объекта.

В рамках деятельности Министерства транспорта и Росавтодора ведется планомерная подготовка новых конкурсов на объекты федеральной транспортной инфраструктуры. В ряде субъектов Федерации также разворачивается работа по внедрению концессии на региональных объектах — участках автомобильных дорог, мостов, путепроводов.

Помимо концессионной формы реализации проектов, предусматривающей последующую платную эксплуатацию созданных объектов, развивается механизм государственно-частного партнерства, предполагающий эксплуатацию объектов на бесплатной основе. Примером таких форм являются контракты жизненного цикла, или долгосрочные договоры комплексного типа. Такие контракты, как правило, включают все стадии жизненного цикла объекта партнерства — проектирование объекта, его строительство или реконструкцию, включая необходимые работы по его содержанию и ремонту. При этом оператор проекта — частный инвестор — не взимает плату с пользователей инфраструктурного объекта, а возмещает инвестиции в процессе эксплуатации объекта за счет бюджетных средств. Платежи на стадии эксплуатации привязываются к обеспеченным потребительским свойствам объекта, что позволяет более эффективно управлять качеством создаваемого объекта. Платежи концессионеру государственный участник начинает только с момента начала эксплуатации объекта, что стимулирует частного партнера строить объект в сжатые сроки. Частный партнер мотивирован на повышение качества проектирования и строительства, так как он в последующем будет эксплуатировать объект и нести затраты на работы по содержанию и ремонту объекта. Таким образом, ответственность и заинтересованность в эффективности результатов деятельности на всех этапах жизни объекта партнерства концентрируются у одного лица — подрядчика по комплексному долгосрочному контракту.

Таким образом, схема контрактов жизненного цикла позволит государству добиться существенного снижения стоимости объекта и его обслуживания, сократить сроки создания и ввода в эксплуатацию объектов транспортной инфраструктуры и избавиться от непредсказуемости будущих затрат на поддержание инфраструктуры в хорошем состоянии.

Созданное в Минтрансе России ФКУ «Ространсмодернизация» обеспечивает реализацию подпрограммы «Развитие экспорта транспортных услуг», мероприятия которой нацелены на повышение конкурентоспособности транспортной системы и реализацию транзитного потенциала России, а именно на создание необходимой современной инфраструктуры на главных направлениях транспортных потоков в рамках коридоров:

• — «Транссиб» в направлении Европа — Россия — Япония, с ответвлениями на Казахстан, Монголию и Китай;
• — «Север — Юг» в направлении Северная Европа — Россия — Иран — Индия, с ответвлением на Кавказ — Персидский залив и Центральную Азию;
• — «Европа — Западный Китай» через территорию России до границ Казахстана.

Данная программа предусматривает комплексный подход к решению существующих проблем развития транспортной системы на основе согласованного развития и взаимодействия различных видов транспорта. Все проекты подпрограммы реализуются на основе государственно-частного партнерства. Помимо частных инвестиций в данные проекты, механизм ГЧП позволит привлечь современные технологии строительства, эксплуатации и управления.

Основные проекты, мероприятия по реализации которых в настоящее время проводятся ФКУ «Ространсмодернизация» :

• — комплексное развитие Мурманского транспортного узла;
• — комплексное развитие Новороссийского транспортного узла;
• — создание сухогрузного района морского порта Тамань;
• — развитие транспортного узла «Восточный — Находка» (Приморский край);
• — создание Свияжского межрегионального мультимодального логистического центра (Республика Татарстан);
• — создание Дмитровского межрегионального мультимодального логистического центра;
• — создание мультимодального транспортно-логистического узла «Ростовский универсальный порт» .

Следует отметить, что проекты ГЧП в транспортном комплексе позволяют привлечь не только российских, но и зарубежных частных инвесторов. Крупные проекты в транспортной инфраструктуре России сегодня не обходятся без иностранцев, их участие призвано повысить качество строительства и последующего управления объектами инфраструктуры, а порой даже и снизить издержки.

Примером таких проектов является реконструкция и модернизация аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге. В 2009 г. было заключено соглашение между Санкт-Петербургом и компанией Fraport, оператором проекта, на срок 30 лет. Данный проект реализуется на основании закона о ГЧП г. Санкт-Петербурга. Главной его отличительной чертой является то, что финансовое закрытие проекта прошло без привлечения государственных субсидий и дотаций. Более того, на стадии структурирования сделки и привлечения финансирования был достигнут высокий уровень конкуренции среди иностранных инвесторов. Общая стоимость проекта составляет 1200 млн евро (700 млн евро — заемные средства, 500 млн евро — собственные средства).

Одним из перспективных инструментов привлечения инвестиций в проекты по развитию транспортной инфраструктуры являются инфраструктурные облигации. Данные облигации выпускаются компанией-концессионером, и источником выплаты процентов и основной суммы долга по ним являются денежные потоки, генерируемые в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры. Потенциальными инвесторами в данном случае выступают коммерческие банки и пенсионные фонды, а также прочие фонды, ориентированные на консервативную стратегию инвестирования. Министерство транспорта РФ ожидает, что в ближайшие 10 лет компании ежегодно будут привлекать до 500 млрд руб. через инфраструктурные облигации.

Наибольшие объемы бюджетного финансирования, направляемого на развитие и содержание объектов транспортной инфраструктуры, приходятся на автомобильные дороги. Механизмы финансирования автомобильных дорог отличаются от остальных видов транспортной инфраструктуры. Причиной этого отличия является специфика оказываемой автомобильными дорогами услуги по предоставлению проезда по ним: практически вся автодорожная сеть сегодня бесплатная, построена и содержится за счет бюджетного финансирования. На других видах транспорта использование объектов транспортной инфраструктуры осуществляется при оказании платных услуг, и собственники этих объектов получают доход, часть которого может направляться на развитие и содержание объектов, т. е. работает принцип «пользователь платит». В ряде стран этот принцип введен и для автомобильных дорог через систему целевого финансирования и создания дорожных фондов.