Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: понятие и содержание. 
Соотношение Конституции Российской Федерации и конституций, уставов субъектов Российской Федерации

Федеративное устройство России обусловливает существование двух видов основных законов — федеральной Конституции и конституций (уставов) субъектов РФ. В ст. 5 Конституции РФ закрепляется право субъектов РФ издавать свои учредительные акты — конституцию или устав. Республики имеют свои конституции, в то время как другие субъекты РФ (края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа) — уставы.

Согласно ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ определяется федеральной Конституцией и его конституцией (уставом). Таким образом, конституция (устав) субъекта РФ — основные законы и учредительные акты, определяющие статус субъекта с учетом его специфики и на основании прав, закрепленных Конституцией РФ.

Закрепление за республикой права принимать конституцию вытекает из традиций существования такого полномочия у них в прошлом, а также из признания их хотя и несуверенными, но государствами. Основные законы большинства республик так и именуются конституциями и не имеют каких-либо специальных наименований. Исключение составляет Республика Калмыкия, которая именует свою конституцию Степным Уложением.

Значительная часть действующих сегодня конституций республик и уставов других субъектов РФ была принята или обновлена в трехлетний период после принятия Конституции РФ. Вместе с тем особенностью периода, охватывающего 1990;е гг. после принятия Конституции РФ, явилось интенсивное внесение изменений и дополнений в действующие конституции, уставы. Это было обусловлено переходным характером реформирования, необходимостью конкретизации принципов нового конституционного строя Российской Федерации, учета постоянно обновляемого федерального законодательства и разъяснений Конституционного Суда РФ.

Наиболее интенсивным изменениям подвергаются конституции и уставы субъектов РФ в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который за период с 1999 по 2014 г. 100 раз вносились поправки.

Большинство ныне действующих конституций и уставов субъектов РФ были приняты в 1990;е гг. Уровень стабильности конституций и уставов различается существенно. В одних субъектах РФ конституции и уставы, принятые в первой половине — середине 1990;х гг., до сих пор сохраняют свое действие, постоянно обновляясь с целью их соответствия Конституции РФ и вновь принимаемым федеральным законам. В других субъектах РФ конституции и уставы, принятые в 1990;х гг., были заменены в 2000;х гг. новыми. По временному критерию конституции, уставы можно разграничить на принятые: 1) до вступления в силу действующей Конституции РФ; 2) в 1990;х гг.; 3) в 2000;х гг.

К первой группе относятся конституции республик Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г., Карелия от 30 мая 1978 г., Татарстан от 6 ноября 1992 г. Данные конституции периодически обновляются, но не заменяются новыми, несмотря на значительные изменения.

Наиболее многочисленна вторая группа конституций, уставов субъектов РФ (45 субъектов РФ на январь 2014 г.), действующих ныне также с многочисленными поправками: конституции республик Башкортостан, Бурятии, Ингушетии, Коми, Марий Эл, Мордовии, Северной Осетии-Алании, Кабардино-Балкарии, Удмуртии, Хакасии и др.; уставы Алтайского, Краснодарского, Приморского, Ставропольского, Хабаровского краев; Амурской, Архангельской, Калиниградской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Курганской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Новгородской, Омской, Орловской, Пензенской, Ростовской, Тамбовской, Тверской, Томской, Тюменской и других областей, г. Москвы и СанктПетербурга; Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого, Ненецкого и Чукотского автономных округов.

Начиная с 2000 г. по настоящее время 35 субъектов РФ приняли новые конституции и уставы, что свидетельствует о динамике интенсивного обновления конституций, уставов^[1]. Группа уставов была принята в связи с образованием новых субъектов РФ в результате слияния с автономиями: Пермского края в 2007 г., Камчатского края в 2008 г., Забайкальского края и Иркутской области в 2009 г.

Республики в своих конституциях широко используют термин «конституционный» для обозначения собственных государственно-правовых институтов, учреждений и органов. Первые главы конституций республик, как правило, именуются «основы конституционного строя». Для пересмотра и принятия новых конституций ряд республик предусмотрели Конституционное Собрание (в частности, республики Дагестан, Чечня). Наконец, органы контроля за соблюдением конституций республик именуются конституционными судами в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» .

Уставы других субъектов РФ также являются их главными учредительными актами. Чаще, чем конституции, уставы субъектов РФ в скобочках именуются основными законами с тем, чтобы подчеркнуть особую юридическую природу данного документа. По наименованию, природе и форме уставы не имеют аналогов в зарубежной практике. В зарубежных государствах составные части федерации в качестве основного закона принимают, как правило, конституции. Существуют уставы (хартии) местного самоуправления, статусы (законы) об автономных областях (в Италии, Испании). Наименование «устав» обусловлено российскими традициями, переходом бывших административно-территориальных единиц (краев, областей, городов федерального значения) и автономий (автономная область и автономный округ) в ранг государственно-территориальных и национально-территориальных образований на правах субъекта РФ^[2]. Право представительного органа области, края на принятие устава было впервые закреплено Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» в марте 1992 г. Уже тогда данные акты мыслились как «малые конституции». Однако в тот период еще не был завершен процесс преобразования областей и краев в субъекты РФ. Структура устава определялась ст. 4 названного Закона, и по своему содержанию этот тип правового акта больше напоминал устав территории местного самоуправления. Предусматривалась регистрация устава области (края) Президиумом Верховного Совета РФ. Ныне действующие уставы субъектов РФ незначительно отличаются от конституций республик в силу того, что ст. 5 Конституции РФ провозглашает равноправие всех субъектов РФ. Вместе с тем, исходя из сохраняемых традиций, определенные различия между конституциями и уставами все же можно обнаружить.

Так, различаются способы принятия конституции и устава субъектов РФ. Если по ст. 66 Конституции РФ республики наделены правом определять способ принятия их конституций (референдум, законодательным органом, специально создаваемым органом и т. д.), то другие субъекты РФ ограничены правом принятия устава их законодательным (представительным) органом государственной власти. Как уже было замечено, «основы конституционного строя», «конституционный закон», «Конституционное Собрание» — эти и другие конституционно-правовые категории используются только в конституциях республик. В уставах значительно реже встречаются главы, посвященные правам и свободам. Хотя регулирование прав и свобод относится к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), республики продолжают по инерции регламентировать эту сферу в своих конституциях. В силу традиций уставы, как правило, более подробно регулируют свою финансовую и экономическую основу, взаимоотношения с органами местного самоуправления.

Конституция РФ и конституции (уставы) субъектов РФ образуют единое конституционное пространство Российской Федерации, имея как общие, так и особенные черты. Общим является функционально-правовое назначение служить основным законом и учредительным документом: в одном случае — в отношении государства в целом, в другом — для составных частей Российской Федерации. Особенности обусловлены существенной разницей в природе государственности. С этих позиций различия просматриваются в юридической силе, объекте правового регулирования, территории действия, процедуре принятия, пересмотра и внесения поправок, а также в правовой защите.

По юридической силе соотношение между федеральной Конституцией РФ и конституциями, уставами субъектов РФ выглядит следующим образом. Конституция РФ обладает высшей юридической силой и верховенством на всей территории России (ст. 4 и 15 Конституции РФ). Отсюда конституции, уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ. В свою очередь, основные законы субъектов РФ обладают высшей юридической силой и верховенством в системе регионального законодательства.

Существенные различия наблюдаются с точки зрения объекта конституционно-правового регулирования. С учетом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, как федеральная Конституция, так и конституции, уставы составных частей России, имеют собственный объект регулирования. В соответствии со ст. 71−73 Конституции РФ на уровне федеральной Конституции определяются отношения по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов по предметам совместного ведения. Конституциями и уставами субъектов РФ регулируются отношения в соответствии с их предметами ведения, а также полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения.

По территории действия федеральная Конституция имеет юридическую силу на всей территории России, в то время как конституции, уставы субъектов действуют только на их территории. Экстерриториальное действие конституций, уставов субъектов РФ имеет место в редких случаях. Например, при возникновении споров между субъектами РФ, при подготовке и подписании межфедеральных и межрегиональных договоров иногда возникает необходимость использования, применения и ссылки на определенные нормы конституций, уставов субъектов РФ, вовлеченных в правотворческий, правоприменительный и договорной процессы, выходящие за рамки их территории.

Правильное определение соотношения между федеральной Конституцией и конституциями, уставами субъектов РФ имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение. В современный период, во-первых, существуют разные взгляды на взаимосвязь этих актов. Во-вторых, имеются разногласия в понимании способов устранения противоречий между ними. Актуальной проблемой является обеспечение соответствия конституций (уставов) субъектов РФ российской Конституции. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и се субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 72). Это подразумевает обязанности нс только со стороны Российской Федерации, но и субъектов РФ следить за соответствием Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.

Наличие важных, в том числе конституционных гарантий обеспечения соблюдения Конституции РФ, не предотвратило, к сожалению, нарушения ее отдельных положений в конституционном, уставном законотворчестве целого ряда субъектов РФ. Так, по данным Министерства юстиции РФ на 2000 г. среди 21 конституции республик в 19 имелись положения, не соответствующие Конституции РФ. Противоречия обнаруживались и в уставах других субъектов РФ. Всего несоответствия российской Конституции имелись в половине основных законов субъектов РФ^[3]. По отдельным расхождениям выносились решения Конституционного Суда РФ, признающие неконституционными положения конституций, уставов субъектов РФ, вносились протесты органов прокуратуры, принимались экспертные заключения Министерства юстиции РФ, однако не всегда следовала адекватная реакция со стороны субъектов РФ. Длительное время в России наблюдалось нежелание определенного круга субъектов РФ, особенно республик, принимать меры по исправлению выявленных несоответствий. Лидеры некоторых республик (Татарстан, Башкортостан и др.) заявляли о том, что они не должны вносить изменения в их конституции, а, напротив, Конституцию РФ нужно привести в соответствие с их основными законами^[4]. Иногда при таких заявлениях делался акцепт на приоритет двустороннего межфедерального договора, а также Федеративного договора над федеральной Конституцией^[5].

В конце 1990;х — начале 2000 гг. ситуация стала постепенно изменяться в пользу приведения в соответствие с Конституцией РФ конституций и уставов. В целом сегодня уровень конституционности значительно повысился, однако проблема полностью не снята. Несмотря на неоднократно высказываемые правовые позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости использования терминов «суверенитет» или «суверенные права» в конституциях республик, в ст. 1 ныне действующей Конституции Чеченской Республики 2003 г. записано, что ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики. В ст. 21 действующей Конституции Татарстана 1992 г. записано, что Республика Татарстан имеет свое гражданство, в то время как в ст. 6 Конституции РФ закрепляется, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения. Явно выходит за пределы ведения субъекта РФ положение в ст. 11 Конституции Ингушской Республики, в которой записано, что возвращение политическими средствами незаконно отторгнутой у Ингушетии территории и сохранение территориальной целостности Республики Ингушетия — важнейшая задача государства. Таким образом, приведение конституций, уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ нс является окончательно решенной проблемой.

• [1] В 2000 г. — Конституция Чувашской Республики и устав Оренбургской области; в 2001 г. — Конституция Тывы, уставы Владимирской, Вологодской, Курской, Сахалинской, Магаданской, Псковской, Смоленской, Тульской областей; в 2003 г. — конституции республик Дагестан и Чеченской Республики; уставы Белгородской и Липецкой областей; 2005 г. — Нижегородской, Новосибирской, Рязанской, Саратовской, Ульяновской областей; в 2006 г. — Воронежской, Самарской и Челябинской областей; в 2007 г. — устав Астраханской области; в 2008 г. — устав Красноярского края, Костромской области; в 2009 г. — устав Ивановской области; в 2010 г. — Свердловской, Ярославской областей; в 2012 г. — Брянской и Волгоградской областей.
• [2] Более подробно об этом см., например: Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М.: ИНИОН РАН, 1995. С. 7−9.
• [3] Цит по: Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2001. С. 58.
• [4] См., например: Московский комсомолец. 1998. 25 мая; Время. 2000. 16 февр.
• [5] Так, в одном из интервью после заключения 15 февраля 1994 г. Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, Президент Республики Татарстан М. Ш. Шаймиев высказал мысль о том, что Договор доминирует над Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан. Там, где положения конституций не совпадают с положениями Договора, действует последний // Литературная газета. 1994. 30 марта.