Местное самоуправление в Российской Федерации

Местное самоуправление как выражение власти парода составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Конституционный строй современной России невозможно представить без местного самоуправления. Оно является важным элементом характеристики России как демократического, правового государства, ориентированного на человека, защите его прав и свобод. Социальная ценность местного самоуправления выражается в том, что оно обеспечивает осуществление народом своей власти, реализацию права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ) и многих других прав и свобод. Местное самоуправление позволяет территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, решать социальные и иные задачи с учетом местных потребностей. Развитие местного самоуправления создаст предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Российской Федерации и ее субъектов, служит формой решения национально-культурных вопросов.

За утверждение местного самоуправления в царской России ратовали многие прогрессивные государствоведы. Элементы местного самоуправления проявили себя еще в древней Руси (вече и выборный князь), они приобрели новый импульс в институте земств, начиная с XIX в., и должны были получить дальнейшее развитие и совершенствование в начале XX в.

В годы советской власти местное самоуправление как институт организации публичной власти на местах было отвергнуто. Местное самоуправление или «буржуазный муниципализм» рассматривался в качестве института менее демократичного и прогрессивного по сравнению с системой местных Советов. В советский период власть строилась на основе принципа демократического централизма, подразумевавшего включение Советов в единую систему органов государственной власти; право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих; двойное подчинение (по вертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органов управления. Превосходство усматривалось в осуществлении местными Советами в единстве функций по решению местных вопросов и участию в общегосударственных делах; в выражении ими интересов населения на местах и в формировании общегосударственной воли народа одновременно.

Следует отметить, что единство местной и общегосударственной (общенародной) воли очевидно при любой территориальной организации публичной власти. Без такого единства немыслимо целостное и эффективное функционирование государства. Однако формы и способы реализации публичной власти на местах могут быть различны. Одной из таких форм и является местное самоуправление.

В современную эпоху реабилитация местного самоуправления впервые была осуществлена Законом СССР 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В Российской Федерации двумя годами спустя появился Закон РСФСР от 6 июля 1992 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В развитие данного Закона были изданы Указы Президента РФ: от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»; от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» .

После принятия действующей Конституции РФ в Российской Федерации первоначально был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот Закон неоднократно изменялся и дополнялся, а затем институт местного самоуправления был модернизирован новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Согласно действующему Федеральному закону местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Таким образом, под местным самоуправлением понимается право и способность населения разных территориальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в собственных интересах значительной частью общественных дел. Самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению: решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения); владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в какомлибо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление защищает с помощью суда.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти, и в этом смысле также можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы местного самоуправления, как таковые, не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; создавая органы государственной власти, субъект РФ не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в тесном контакте с органами государственной власти. Деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, — это не только форма самоорганизации населения для решения своих задач, но и форма осуществления публичной власти, власти народа. Поэтому деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам публичной власти чертами, как наличие законодательно закрепленных властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В современный период в субъектах РФ и в муниципальных образованиях в развитие федерального законодательства сформировалась собственная нормативно правовая база, регулирующая осуществление местного самоуправления в разнообразных формах прямой и представительной демократии с учетом местных особенностей и традиций. В то же время следует заметить, что в России, где длительное время отсутствовал институт местного самоуправления, его становление — процесс длительный и довольно сложный.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел существенную перестройку организации и осуществления местного самоуправления. В связи с трудностями в области создания новых муниципальных образований, разграничения собственности между уровнями местного самоуправления, в области бюджетного и кадрового обеспечения местного самоуправления, а также налаживания взаимоотношений с органами государственной власти, переход к повой системе самоуправления завершился только к 2009 г. вместо планируемого 2006 г.^[1]

Реализация принципа самостоятельности местного самоуправления усложняется отсутствием четких критериев определения общих принципов организации местного самоуправления. Справедливым представляется высказывание В. И. Васильева, что сегодня пределы самостоятельности определяет государство без какого-либо согласования с органами местного самоуправления, что не может быть признано фактором, способствующим построению эффективной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления^[2]. Наличие возможности передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления также грозит развитию института местного самоуправления, так как объем передаваемых полномочий законодательно не определен и не ограничен, и на практике складываются ситуации, когда такие передачи полномочий накладывают чрезмерную нагрузку на деятельность органов местного самоуправления и фактически устанавливают приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения^[3].

Таким образом, перед Российской Федерацией по-прежнему стоят серьезные конституционно-правовые задачи по обеспечению местного самоуправления.

• [1] Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 92.
• [2] Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 167−168.
• [3] Шугрина Е. С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7. С. 26−32.