Европейская комиссия. 
Европейское право

Европейская комиссия (далее — ЕК или Комиссия) является постоянно действующим институтом, что во многом предопределяет ее роль в структуре ЕС. Она осуществляет текущее руководство делами ЕС, и ее участие обязательно при принятии практически каждого решения.

Процесс формирования ЕК подвергался неоднократному реформированию. Например, Маастрихтским договором 1992 г. в данную процедуру был введен представительный институт ЕС — Европейский парламент.

В настоящее время в процессе формирования Европейской комиссии можно выделить пять этапов.

На первом этапе происходит определение Европейским советом на основе консультаций с государствами — членами ЕС кандидатуры Председателя Комиссии. Утверждается кандидатура квалифицированным большинством голосов.

Второй этап — одобрение кандидатуры Председателя ЕК Европейским парламентом.

На третьем этапе происходит основная часть по формированию ЕК: одобренный кандидат на должность Председателя ЕК совместно с национальными правительствами участвует в подборе кандидатур. По общему правилу, выработанному на основе практики, членами ЕК назначаются бывшие главы национальных правительств и министры. Важно заранее отметить, что члены Комиссии в своей деятельности руководствуются интересами исключительно ЕС в целом, а не отдельных входящих в него государств.

Четвертый этап заключается в получении одобрения ЕП: состав Комиссии «в качестве единого органа» должен получить «вотум доверия» со стороны Европарламента. Утверждая весь состав ЕК в целом, Европарламент формально не имеет права воздействовать на ее персональный состав, а также на распределение постов между отдельными комиссарами. Однако до этого парламентские комитеты заслушивают каждого кандидата в комиссары.

Пятый этап — окончательное утверждение Председателя и других членов ЕК Советом ЕС на основе квалифицированного большинства.

Наделение Европейского парламента полномочиями «соучаствовать» в формировании ЕК послужило причиной к изменению срока ее полномочий. Составлявший сначала четыре года, он был увеличен Маастрихтским договором до пяти лет.

После расширения ЕС в 2004 г. за счет вступления в него десяти европейских государств при существующей на тот момент системе формирования ЕК^[1] количество комиссаров ЕК могло бы вырасти до 30, что существенно ухудшило бы эффективность ее работы. Это было учтено при разработке Ниццкого договора 2001 г.: в него включили положение об ограничении, начиная с 2005 г., представительства каждого государства — члена ЕС лишь одним комиссаром. В 2007 г. количество государств — членов ЕС достигло 27. В настоящий момент их 28.

Каждое входящее в состав Комиссии лицо является не просто членом коллегиального органа, участвующим наряду с другими членами в принятии решений Комиссией, но обладателем определенного «портфеля», должностным лицом ЕС, отвечающим персонально за определенную отрасль управления — комиссаром по определенным делам. Круг дел, которые курируют соответствующие члены Комиссии, определяется после ее формирования на общем заседании. «Портфель» каждого комиссара включает от одного до нескольких блоков вопросов: антимонопольная политика ЕС; окружающая среда и безопасность в сфере атомной энергетики; транспорт и т. д.

Для обеспечения эффективной работы каждый член Комиссии имеет штат работников — кабинет, руководитель которого — шеф кабинета — является доверенным лицом данного члена Комиссии и может замещать его на заседаниях. Сложилась процедурная практика, при которой вопросы, вносимые в повестку дня заседания Комиссии, подобно Комитету постоянных представителей в Совете, предварительно обсуждаются на совещании руководителей кабинетов, в ходе которого нередко снимаются разногласия между комиссарами, что способствует более эффективной работе этого института в целом.

Среди департаментов Комиссии важнейшее место занимают генеральные директораты, являющиеся, подобно министерствам, органами отраслевого управления в структуре Комиссии. Их образуется 36: по вопросам сельского хозяйства, транспорта, внутреннего рынка и финансовых услуг, бюджета, региональных политик, внешнеэкономическим и внешнеполитическим отношениям и др. Каждый из генеральных директоратов в свою очередь подразделяется на директораты, а директораты — на отделы. Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии существуют и другие департаменты, в том числе Юридическая служба. Должностные лица и иной персонал департаментов Комиссии по своему правовому положению являются гражданскими служащими Европейских Сообществ. Обеспечение необходимой координации работы всех генеральных директоратов и других департаментов Комиссии возлагается на Генеральный секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем.

Общее политическое руководство работой Комиссии возлагается на ее Председателя. Кандидат на должность Председателя Комиссии, как уже говорилось выше, должен получить вотум доверия со стороны Европарламента.

Согласно ст. 248 ДЕС Председатель обеспечивает внутреннюю организацию Комиссии, структурируя и распределяя обязанности между членами Комиссии, а также осуществляя надзор за работой каждого члена Комиссии. Кроме того, Председатель имеет право требовать от любого члена Комиссии досрочно подать в отставку.

Кроме полномочий «внутри» ЕК, Председатель осуществляет ряд важных прав и «за пределами» возглавляемого им органа. В частности, от имени Комиссии, уполномоченной представлять ЕС в международных отношениях, он проводит переговоры и консультации с иностранными государствами и международными организациями. В структуре Комиссии существуют также один или два заместителя Председателя, назначаемых Председателем (ст. 248 ДЕС).

Заседания ЕК созываются ее Председателем и должны проводиться по общему правилу еженедельно (каждый четверг); дополнительные заседания проводятся по мере необходимости. Кворум составляет большинство списочного состава членов Комиссии.

Комиссия наделена следующими полномочиями.

И при исполнении действующего права ЕС, и при подготовке новых политических инициатив (в том числе законопроектов) начальным шагом является сбор и анализ данных по соответствующим вопросам. Поэтому в качестве первого в ряду полномочий Комиссии следует указать полномочия по сбору информации', на условиях, установленных Советом, Комиссия собирает любую информацию и осуществляет любые проверки, требуемые для выполнения возложенных на нее задач (ст. 337 ДЕС). В ряде случаев ДЕС прямо предписывает ЕК проводить «мониторинг» отдельных сфер, например «развития бюджетной ситуации и размеров государственного долга в государствах-членах с целью идентификации грубых ошибок», в том числе «соблюдения бюджетной дисциплины» (п. 2 ст. 126).

В качестве исполнительного органа Комиссия указывает государствамчленам ЕС на неисполнение ими обязательств, установленных учредительными договорами или нормами вторичного права. Комиссия может обратиться в Суд ЕС с иском о неисполнении обязательств государством и попросить о наложении на ответчика штрафных санкций. Также ЕК разрабатывает и исполняет бюджет ЕС, о чем она ежегодно отчитывается перед Европарламентом и Советом ЕС.

Под ее административным руководством находится и деятельность структурных фондов ЕС, средства которых идут на финансирование социальных и иных мероприятий в различных сферах: Европейский социальный фонд, Фонд сплочения, Европейский фонд регионального развития, Европейский фонд руководства и гарантий сельскому хозяйству и др.

Одним из самых важных полномочий Комиссии является принадлежащее ей право законодательной инициативы', все основные нормативные правовые акты, принимаемые Советом ЕС самостоятельно или совместно с Европейским парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых ЕК.

Комиссия в некоторой степени имеет право контролировать действия государств-членов. В частности, ст. 258 ДЕС предоставляет право ЕК после выполнения определенных процедур обратиться в Суд ЕС, если она решит, что государство не выполняет своих обязательств в соответствии с учредительными договорами.

Комиссия принимает решения простым большинством голосов ее членов.

ЕК коллегиально ответственна перед Евронарламентом. Именно он имеет право привлекать ЕК в целом к политической ответственности, вынося ей вотум недоверия. Государства-члены, хотя и участвуют в процессе ее формирования, правом досрочно прекращать полномочия ЕК (или полномочия отдельных комиссаров) не располагают.

В отличие от Комиссии в целом, ее отдельные члены несут только юридическую ответственность. Решение об «импичменте» комиссаров вправе принимать исключительно Суд ЕС на основании обращения Совета ЕС или самой Комиссии. Принудительная отставка от должности члена Комиссии возможна при наличии одного из двух оснований: если он а) «более не выполняет условий, требуемых для выполнения его обязанностей» или б) «виновен в серьезном проступке» ст. 247 ДЕС.

• [1] До расширения 1 мая 2004 г. в ЕК входили 20 комиссаров. Пять государств (Великобритания, Германия, Испания, Италия и Франция) имели по два места, а остальные десять —по одному.