Участники контрактной системы, их права и обязанности

Среди участников контрактной системы, предусмотренных ст. 3 Закона о закупках, можно выделить следующие группы:

• 1) участники центральных закупочных процессов:
  • • заказчики (государственные заказчики, муниципальные заказчики, иные заказчики);
  • • участники закупок (в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями);
  • • уполномоченные органы, уполномоченные учреждения;
• 2) участники обеспечивающих процессов контрактной системы:
  • • специализированные организации;
  • • операторы электронных площадок;
• 3) участники управляющих процессов контрактной системы:
  • • федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы (Минфин России с 25.04.2017, до указанной даты — Минэкономразвития России);
  • • органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы;
  • • контрольные органы в сфере закупок (ФАС России, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок);
  • • федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также органы, уполномоченные на осуществление финансового контроля (Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

Заказчики. В широком смысле заказчиками в рамках контрактной системы являются приобретатели продукции, подчиняющиеся требованиям Закона о закупках. Определение круга таких лиц является принципиальным вопросом, от решения которого зависит, следует ли при осуществлении закупок соблюдать столь обременительные требования Закона о закупках.

Закон о закупках оперирует понятиями государственного заказчика, муниципального заказчика, заказчика. Ниже приводятся их нормативные определения.

Государственный заказчик — это государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация, но атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта РФ, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта РФ и осуществляющие закупки.

Муниципальный заказчик — это муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Существенные признаки государственного (муниципального) заказчика:

• • действуют от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований);
• • уполномочены принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
• • закупки заказчиков осуществляются за счет бюджетных средств бюджетной системы Российской Федерации.

Заказчики — это собирательное понятие государственных заказчиков и муниципальных заказчиков, а также выступающих в качестве заказчиков бюджетных учреждений и государственных, муниципальных унитарных предприятий, в случаях, предусмотренных ст. 15 Закона о закупках.

В соответствии с указанной статьей бюджетные учреждения и большинство унитарных предприятий по умолчанию выступают заказчиками в рамках контрактной системы (т.е. подчиняются требованиям Закона о закупках), кроме следующих случаев.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять закупки в соответствии с Законом № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», если:

• 1) в ЕИС до начала года размещено положение о закупке бюджетного учреждения, разработанное в соответствии с требованиями Закона № 223-ФЗ;
• 2) закупки осуществляются:
  • • за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и организациями, в том числе субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
  • • в качестве исполнителя, но контракту в целях привлечения субпорядчиков, для исполнения предусмотренных контрактом обязательств бюджетного учреждения;
  • • за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических и юридических лиц (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Государственные и муниципальные унитарные предприятия вправе осуществлять закупки в соответствии с Законом № 223-ФЗ практически при тех же условиях, однако с большими ограничениями. Они также должны до начала года разместить в ЕИС утвержденное положение о своих закупках и вправе по нему осуществлять закупки также за счет грантов и пожертвований. Также по облегченным процедурам могут осуществляться закупки в качестве исполнителя по контракту в целях привлечения субпорядчнков для исполнения предусмотренных контрактом обязательств унитарного предприятия, однако кроме тех случаев, когда унитарное предприятие определено единственным исполнителем по государственному контракту на основании решения Президента РФ или Правительства РФ (п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона о закупках). При этом осуществление закупок по облегченным («корпоративным») процедурам за счет средств, полученных при осуществлении приносящей доход деятельности, не допускается. Это ограничение не касается унитарных предприятий, являющихся аптечными организациями. Такие предприятия могут осуществлять закупки, но корпоративным процедурам во всех случаях, когда не используются средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время для унитарных предприятий установлены даже более жесткие требования по закупочным процедурам, чем для бюджетных учреждений. Унитарные предприятия в большей степени ограничены в переходе на процедуры «корпоративных» закупок. Так было не всегда, требования контрактной системы были распространены на унитарные предприятия только с 2017 г. До этого они практически во всех случаях свои закупки осуществляли по правилам «корпоративных» закупочных процедур, т. е. согласно Закону № 223-ФЗ.

Следует отметить, что существует группа унитарных предприятий, которые выведены из-под действия Закона о закупках независимо от источников средств на закупки. К ним относятся федеральные государственные унитарные предприятия, имеющие существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством РФ по согласованию с Администрацией Президента РФ.

Никакие иные лица, кроме перечисленных выше, не выступают заказчиками в рамках контрактной системы и не подчиняются требованиям Закона о закупках. В частности, не должны руководствоваться требованиями данного закона при осуществлении закупок государственные и муниципальные автономные учреждения.

Исключением является предоставление любым юридическим лицам бюджетных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности, или бюджетных инвестиций для реализации инвестиционных проектов, но строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства. В этом случае такие средства должны «осваиваться» в соответствии с отдельными требованиями Закона о закупках.

В табл. 1.1 указаны пять крупнейших заказчиков России по информации Министерства экономического развития РФ^[1] (по объему извещений о закупках в ценовом выражении).

Таблица 1.1

Крупнейшие заказчики России.

Указанные заказчики осуществляют более 13% от общего объема закупок в ценовом выражении (по итогам 2016 г.).

Участники закупок — это поставщики (подрядчики, исполнители) товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, а также лица, имеющие намерение стать таковыми.

Участниками закупок может стать максимально широкий круг лиц. Закон о закупках делает исключение только в отношении юридических лиц, местом регистрации которых является офшорная зона (т.е. государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с пп. 1 п. 3 ст. 284 Налогового кодекса РФ перечень). Иные лица могут подавать заявки на участие в процедурах определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и становиться ими. Таким образом, участниками закупок могут стать:

• • любые юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала (кроме офшорных компаний);
• • индивидуальные предприниматели;
• • физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.

Естественно, в зависимости от предмета конкретных закупок, круг лиц, имеющих право подавать заявки на участие в них, может уточняться в зависимости от требований отраслевого законодательства. Например, если предмет закупок предполагает занятие поставщиком (подрядчиком, исполнителем) предпринимательской деятельностью, то физическое лицо должно быть зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя (требование сг. 23 ГК РФ).

В отношении некоторых видов деятельности отраслевое законодательство устанавливает, что ими могут заниматься только юридические лица и (или) лица, имеющие специальное разрешение (лицензию) на занятие такой деятельностью. Наконец, Закон о закупках устанавливает в ст. 31 перечень требований, которым должны соответствовать участники закупок. Такие требования будут рассмотрены параграфе 3.3 настоящего учебника. Статья 61 Закона о закупках также устанавливает, что участники закупок для принятия участия в электронных аукционах должны быть аккредитованы на электронной площадке.

Следует отметить, что в зависимости от контекста Закон о закупках оперирует термином «участники закупки» в четырех значениях:

• • имеющие намерение подать заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя);
• • подавшие заявки;
• • признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями);
• • как собирательное обозначение всех вышеперечисленных участников.

В зависимости от способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в которых участвуют или собираются участвовать участники закупок, они могут являться: участниками конкурса, участниками аукциона, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений.

Уполномоченные органы, уполномоченные учреждения. В целях централизации закупок могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков — уполномоченные органы, уполномоченные учреждения.

На уполномоченные органы, уполномоченные учреждения могут быть возложены следующие функции:

• • только определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
• • планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе приемка поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты.

В первом случае уполномоченный орган только проводит процедуры определение поставщика (подрядчика, исполнителя), но контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

В последнем случае (при полной централизации закупок) уполномоченный орган фактически выступает заказчиком товаров, работ и услуг и только в силу терминологической путаницы продолжает именоваться в Законе о закупках уполномоченным органом, а организации, в интересах которых он закупает продукцию, продолжают именоваться заказчиками.

В случаях полной централизации уполномоченному органу должны передаваться бюджетные ассигнования для выполнения указанных функций.

Специализированные организации. В соответствии со ст. 40 Закона о закупках заказчик вправе привлечь на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя). В этом случае специализированная организация осуществляет «техническое» сопровождение проведения конкурса или аукциона заказчиком. Специализированная организация осуществляет отдельные функции при проведении закупки от имени заказчика. При этом права и обязанности в результате осуществления таких функций возникают у заказчика.

На практике на специализированную организацию возлагают следующие функции:

• • разработка конкурсной документации, документации об аукционе (утверждает документацию все равно заказчик);
• • подготовка проектов протоколов, составляемых при проведении закупки;
• • работа с ЕИС (размещение извещения, протоколов, разъяснений);
• • направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе, закрытом конкурсе с ограниченным участием, закрытом двухэтапном конкурсе или в закрытом аукционе;
• • выполнение функций контактного лица при проведении закупки (заказ пропусков для участников закупки, прием заявок).

На практике работников специализированной организации могут включать в состав комиссию по осуществлению закупок. В этом случае на них могут возлагаться обязанности аукциониста (при проведении закрытого аукциона).

Однако все юридически значимые решения принимает заказчик (уполномоченный орган). Создание комиссии по осуществлению закупок, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе и подписание контракта осуществляются только заказчиком (уполномоченным органом).

Операторы электронных площадок. В соответствии со ст. 59 Закона о закупках оператором электронной площадки является российское юридическое лицо, которое владеет электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивает проведение электронных аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Под электронной площадкой понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на котором проводятся электронные аукционы.

Правительством РФ устанавливаются порядок и условия отбора операторов электронных площадок. По результатам отбора операторов электронных площадок Правительством РФ определяется перечень таких операторов.

В настоящее время операторами электронных площадок являются ЗАО «Сбербанк-АСТ», РТС-тендер, АО «Единая электронная торговая площадка» (ЕЭТП), ЭТИ НЭП (ММВБ), Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан (АГЗ РТ).

Заказчики вправе проводить электронные аукционы на любой электронной площадке. Электронный аукцион проводится на электронной площадке, указанной в извещении о его проведении.

На рис. 1.1 указано распределение электронных площадок в 2015 г. в зависимости от сумм начальных (максимальных) цен контрактов, в отношении которых проводились электронные аукционы (по данным единой информационной системы)¹.

Рис. 1.1. Объем заключенных контрактов на электронных площадках.

в 2016 г.

Иные субъекты. К иным субъектам, участвующим в процессах контрактной системы, можно отнести:

• • уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по обслуживанию и ведению единой информационной системы в сфере закупок (Федеральное казначейство РФ)^[2][3];
• • экспертов и экспертные организации, которые могут привлекаться заказчиками при осуществлении закупок (для целей оценки заявок участников закупки), а также на стадии исполнения государственных и муниципальных контрактов (для проведения приемки товаров, результатов работ и услуг);
• • банки, осуществляющие банковское сопровождение контрактов.

Несмотря на то что Закон о закупках не относит данных лиц к участникам контрактной системы, они выступают в качестве самостоятельных субъектов в тех или иных отношениях в рамках контрактной системы.

• [1] Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05.04.2013№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечениягосударственных и муниципальных нужд» за 2016 г. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_previev.html?newsld=18 073
• [2] URL: http://economy.gov.ru/minec/press/news/doc20120215₀₉
• [3] Постановление Правительства РФ от 13.04.2017 № 442.