Социальные расходы в Российской Федерации и монетизация льгот населению

Важнейшие статьи расходов бюджета государства, субъектов РФ, муниципальных образований имеют социальную направленность, в том числе такие, как расходы на социальную политику, здравоохранение, физкультуру и спорт, культуру, кинематографию, средства массовой информации, образование, охрану окружающей среды, жилищнокоммунальное хозяйство.

Социальная составляющая бюджетной политики реализуется на всех уровнях бюджетной системы. При этом ее эффективность зависит от разграничения полномочий, прав и ответственности центральных, региональных и местных органов власти в выполнении социальных функций.

Реформа социальной защиты населения, соответствующие изменения в межбюджетных отношениях осуществляются в контексте бюджетной реформы России в целом. Если период 2000—2003 гг. характеризовался стабилизацией социальных выплат гражданам, имеющим право на льготы и нестраховые социальные выплаты, что сопровождалось увеличением численности социально обслуживаемого населения, то в 2004—2005 гг. происходило масштабное перераспределение бюджетных полномочий в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 № 122 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации““», Законом о местном самоуправлении и принятым в этот период Жилищным кодексом РФ, определившим условия назначения и выплаты жилищных субсидий.

Система льгот, сложившаяся в России к 2005 г., охватывала широкий круг населения программами социальной помощи, льготы распространялись как на оплату медицинских, транспортных, жилищно-коммунальных, образовательных услуг, так и на питание, покупку и ремонт жилья и т. п. (по разным оценкам, льготами было охвачено 40—50% домохозяйств). При этом социальная поддержка в виде льгот предоставлялась не только малоимущим, т. е. не соблюдался принцип адресности. Рост затрат на обеспечение программ для льготополучателей требовал, чтобы государство погашало до 50% соответствующих расходов.

Федеральный закон от 22.08.2004 № 122 произвел разграничения полномочий следующим образом:

• перемещена финансовая ответственность на те вышестоящие уровни власти, которые установили это обязательство, т. е. была усилена централизация финансового обеспечения расходных обязательств (табл. 9.2)!;

Таблица 9.2

Примеры централизации финансового обеспечения расходных обязательств.

• осуществлена децентрализация полномочий по установлению расходных обязательств; финансовое обеспечение этих обязательств остается за региональными или местными бюджетами, но одновременно им и только им передаются полномочия по регулированию их объема (табл. 9.3)²;

Таблица 9.3

Примеры децентрализации полномочий по установлению расходных обязательств.

• 1 Лавров А. М. Бюджетная реформа в России. С. 15—16.
• 2 Там же.
• • в ходе консолидации расходных обязательств перемещены полномочия по установлению и финансовая ответственность за их исполнение на уровень субъектов РФ (ранее существовала большая категория обязательств с неясным статусом, в основном регулируемых федеральным законодательством и частично законами субъектов РФ, а исполнение возлагалось на местные бюджеты в режиме их частичного «балансирования» региональными дотациями) (табл. 9А)^[1];

Таблица 9.4

Примеры консолидации расходных обязательств.

В целом были перераспределены расходные обязательства на уровень субъектов РФ в основном за счет сокращения обязательств муниципальных образований, которые прежде выполняло (в режиме «необеспеченных мандатов») большое число государственных функций.

Федеральные мандаты — это обязательства по финансированию определенных задач, которые федеральный законодатель возлагает на региональные и местные бюджеты.

Наряду с административной реформой системы социальной защиты, в соответствии с которой социальные объекты переданы с муниципального на региональный уровень, в том числе полномочия по выплате ежемесячного пособия на ребенка, был установлен единый для всей страны порядок предоставления жилищных субсидий, а также осуществлен перевод натуральных льгот в денежную форму, получивший название монетизация льгот.

Федеральный закон от 22.08.2004 № 122 разграничил полномочия федеральных и региональных органов власти, очертил круг обязательств федерального уровня, определил виды и размеры социальной помощи, предоставляемой из федерального бюджета. Однако перераспределение полномочий с федерального уровня на региональный не было подкреплено соответствующим перераспределением налоговых поступлений^[2]. Большинство регионов оказались не в состоянии справиться с социальными обязательствами за счет налоговых доходов консолидированного бюджета территорий, что потребовало межбюджетного перераспределения в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов.

Среди позитивных последствий монетизации следует отметить, что несмотря на значительные издержки по ее проведению, удалось разделить федеральный и региональный мандаты финансирования; улучшилось финансовое положение организаций, предоставляющих услуги на льготной основе; выиграли от перевода льгот в денежный эквивалент федеральные льготники; потраченные на монетизацию средства не затронули другие социальные программы.

• [1] Лавров А. М. Бюджетная реформа в России. С. 15—16.
• [2] Обзор социальной политики в России. Начало 2000;х гг. / под ред. Т. М. Малевой.С. 334.