Ответственность за нарушение прав и интересов субъектов деятельности в сфере туризма

Деятельность субъектов в сфере туризма постоянно находится в зоне различных рисков, что нередко приводит к нарушению их прав и законных интересов как со стороны туристов, так и со стороны органов публичной власти этой сферы. С учетом этого в зависимости от субъекта-нарушителя можно выделить два вида ответственности: ответственность туриста и ответственность субъекта публичной власти.

Ответственность туриста как потребителя услуг за нарушение прав и законных интересов субъектов деятельности в сфере туризма базируется на том, что такие отношения являются гражданско-правовыми и строятся на равных условиях и взаимной ответственности субъектов этих отношений. Правовую основу этой ответственности составляют общие нормы ГК РФ, Закона о туристской деятельности, которым закреплены обязанности туриста, договор с субъектом туристской индустрии, которым могут устанавливаться основания и формы ответственности туристов.

Турист несет ответственность за такие нарушения договора, как несвоевременная оплата его стоимости, односторонний отказ от договора, непредоставление информации и документов, необходимых для оказания услуг и др. В процессе осуществления деятельности в сфере туризма нередки случаи причинения вреда субъектам такой деятельности неправомерным действием либо бездействием туриста. Вопрос о возмещении вреда в таком случае, если этот вред причинен на территории РФ, решается по общим правилам о возмещении вреда^[1]. В связи с причинением вреда туристом имуществу на территории страны временного пребывания вопрос о субъекте ответственности имеет ряд особенностей, определяемых правом собственности и иных вещных прав па недвижимое и движимое имущество^[2].

Другая группа отношений административной ответственности, связана с нарушениями прав и законных интересов субъектов туристской индустрии со стороны органов публичной власти. В этом случае основаниями административной ответственности могут быть: незаконное действие либо бездействие органа публичной власти, нарушающее права субъекта туристской индустрии, например, незаконное постановление территориальных органов Роспотребнадзора о привлечении к административной ответственности субъектов предпринимательской деятельности; непринятие уполномоченными (обязанными) субъектами необходимых мер по обеспечению безопасности туризма; превышение субъектами обеспечения безопасности своих полномочий в процессе осуществления деятельности по обеспечению безопасности туризма и др., предусмотренное законодательством.

Права субъектов деятельности в сфере туризма могут нарушаться, например, при сертификации, лицензировании деятельности, ведении реестров, классификации объектов туристской индустрии, а также при проведении государственного контроля и надзора.

Согласно общим правилам установлено, что органы государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ^[3]. При этом о мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства РФ должностных лиц, в течение десяти дней со дня принятия таких мер орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны сообщить в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены.

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом па основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Меры специальной административной ответственности, а также соответствующий порядок предусмотрены «Административным регламентом исполнения Министерством культуры РФ государственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма»^[4].

Предметом государственного надзора определено соблюдение туроператорами и объединением туроператоров в сфере выездного туризма требований законодательства РФ о туристской деятельности (п. 4). Государственный надзор за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма уполномочены осуществлять: Министр культуры РФ; заместители Министра культуры РФ, а также должностные лица органов Минкультуры России, в обязанности которых входит осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма.

Должностные лица органов Минкультуры России, осуществляющие государственный надзор, наделены соответствующими правами и обременены обязанностями:

• 1) права — запрашивать и получать от руководителя и работников юридических лиц, подлежащих проверке (далее также — объекты проверки), документы, касающиеся предмета проверки, рассматривать эти документы, снимать с них при необходимости копии; пользоваться собственными необходимыми для проведения проверки техническими средствами, в том числе компьютерами, электронными носителями информации, калькуляторами, копировальными аппаратами, сканерами, телефонами (в том числе сотовой связи), средствами аудиои видеозаписи, фотоаппаратами, вносить их в помещения объекта проверки (его филиала), осуществлять аудиозаписи, фотои видеосъемку; получать объяснения от работников объекта проверки, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований; получать доступ в пределах своей компетенции к базам и банкам данных автоматизированных информационных систем объекта проверки с учетом требований законодательства РФ о защите информации; взаимодействовать с органами прокуратуры, внутренних дел, иными правоохранительными органами, органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
• 2) обязанности — своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований; соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы объекта проверки; проводить проверку на основании распоряжения руководителя, заместителя руководителя органа Минкультуры России о ее проведении в соответствии с ее назначением; проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения руководителя, заместителя руководителя органа Минкультуры России и в случае, предусмотренном частью 5 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», копии документа о согласовании проведения проверки; не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю объекта проверки, в отношении которых проводится проверка, присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; предоставлять объекту проверки информацию и документы, относящиеся к предмету проверки; знакомить объект проверки с результатами проверки; учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов объекта проверки; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании объектом проверки в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ; соблюдать сроки проведения проверки, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; не требовать от объекта проверки документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством РФ; перед началом проведения выездной проверки по просьбе объекта проверки ознакомить его с положениями Административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка; осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок; не распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ.

Административный регламент определяет также права и обязанности руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя объекта проверки при проведении проверки:

• 1) права — получать от органов Минкультуры России, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать пояснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа Минкультуры России; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа Минкультуры России, повлекшие за собой нарушение прав объекта проверки при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ;
• 2) обязанности — представлять по запросу должностных лиц органов Минкультуры России документы, относящиеся к предмету проверки. В случае невозможности представления документов представить письменное объяснение о причинах неисполнения запроса; обеспечивать беспрепятственный доступ на свои объекты (здания, помещения) должностным лицам органов Минкультуры России при проведении выездной проверки.

В Административном регламенте подчеркивается, что объекты проверки, допустившие нарушение обязательных требований, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов Минкультуры России об устранении выявленных нарушений обязательных требований, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. Результатом исполнения государственной функции являются решения и меры, принимаемые органами Минкультуры России по результатам проведенных плановых документарных или выездных проверок, в том числе носящие предупредительный, пресекательный и профилактический характер, и направленные на недопущение нарушений обязательных требований.

Ст. 21−33 Административного регламента детально определяют порядок принятия решения о проведении плановой проверки. Ст. 34. определены основания для проведения внеплановой проверки, которыми являются: истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований; поступление в органы Минкультуры России обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан либо о причинении такого вреда при осуществлении деятельности объединения туроператоров в сфере выездного туризма; распоряжение руководителя органа Минкультуры России, изданное в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и па основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках государственного надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Вместе с тем ст. 40 предписаны основания для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки, которыми являются: отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица; отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями части 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите нрав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; несоблюдение требований, установленных Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», к оформлению решения органа государственного надзора о проведении внеплановой выездной проверки; осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ, нормативным правовым актам Правительства РФ; несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного надзора; проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Итак, завершая обзор видов ответственности за нарушение прав и законных интересов субъектов деятельности в сфере туризма, следует отметить, что ограничительные меры могут вводиться не только в связи с противоправными мерами. В частности, согласно нормам ФЗ «О безопасности»^[5] и п. 7 ч. 2 ст. 3 Закона «О специальных экономических мерах»^[6], предусмотрены специальные экономические санкции, касающиеся ограничений на осуществление туристской деятельности, среди которых запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих па территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные ограничения.

Следует подчеркнуть, что в особых случаях, в частности возникновения террористической угрозы на территории государств пребывания российских туристов, учитывая возможное наступление опасных последствий, а также проявления недружественных (агрессивных) действий в отношении граждан России, Президент РФ, Правительство РФ и Росгуризм могут ввести целый комплекс мер. Трагические события в Египте и Сирии в 2015 г. в полной мере проявили возможности обеспечения мер безопасности⁵². Среди таких мер, например, незамедлительная приостановка реализации «небезопасного» туристского продукта, если эти услуги предоставляются на территории «недружественного» государства; установление запрета или ограничения на осуществление внешнеэкономических операций российских субъектов туристской индустрии с их иностранными контрагентами, находящимися в недружественном государстве, в том числе введение запрета для российских предпринимателей на участие в инвестиционных проектах на территории данного государства; ограничения на продвижение в элекгронных, печатных и иных средствах массовой информации России туристского продукта, сформиро-^{[7][8][9][10][11]}

ванного иностранным туроператором, составной частью которого являются услуги, оказываемые на территории недружественного государства, а также введение ограничений на «имиджевую» рекламу въездного туризма в данное государство, которая размещается на рекламных конструкциях, расположенных на территории России; запрет на проведение банковских расчетов и иных финансовых операций между российскими туристами, туроператорами, турагентами, а также их иностранными контрагентами в недружественном государстве; отказ в выдаче допуска, отзыв допуска или ограничение параметров допуска перевозчикам на осуществление международной воздушной перевозки туристов с территории России на территорию недружественного иностранного государства и др.

Кроме того, в случаях, предусмотренных законом, орган публичной власти обязан возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей среде в соответствии с законодательством РФ. Так, в заявлении Ростуризма о поездках российских туристов в Арабскую Республику Египет 2011 г. подчеркнуто, что оказание услуг по организации путешествий российских туристов в Египет в условиях действия угрозы безопасности, по мнению Минспоргтуризма России и Ростуризма, является грубым нарушением законодательства РФ и влечет за собой применение к виновным лицам мер юридической ответственности. Вместе с тем отмечается, что в сложившихся обстоятельствах российские туристы имеют безусловное право требовать расторжения договора о реализации туристского продукта или изменения его условий в связи с существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при его заключении (ухудшение условий путешествия и другое) (ст. 10, 14 Закона о туристской деятельности, ст. 451 ГК РФ), в том числе в судебном порядке. При расторжении такого договора до начала путешествия туристу и (или) иному заказчику возвращается денежная сумма, равная общей цене туристского продукта, а после начала — ее часть в размере, пропорциональном стоимости не оказанных туристу услуг. При этом, по мнению представителей Ростуризма, урегулирование финансовых вопросов между туроператорами (турагенгами) и туристами в досудебном порядке будет являться для туроператоров (турагентов) не только примером социально ответственной предпринимательской деятельности, но и позволит им найти решения, максимально учитывающие взаимные интересы обеих сторон договора^[12].

• [1] См.: п. 1 ст. 1064, гл. 59 ГК РФ.
• [2] См.: ст 1205, 1219 ГК РФ и пр.
• [3] Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ: (ред. от 28.11.2015,с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) «О защите прав юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"// Российская газета. 2008. 30 дек.(№ 266); Собрание законодательства РФ. 2008. 29 дек. (№ 52, ч. 1). Ст. 6249 ;Парламентская газета. 2008. 31 дек. (№ 90).
• [4] Приказ Минкупьтуры России от 1 сентября 2015 г. № 2323 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством культуры РФгосударственной функции по осуществлению государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма»: (зарегистрировано в Минюсте России 19.11.2015 № 39 787) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (датаобращения: 24.11.2015).
• [5] Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ: (ред. от 05.10.2015)"О безопасности"// Российская газета. 2010. 29 дек. (№ 295); Собрание законодательства РФ. 2011. 3 янв. (№ 1). Ст. 2; Парламентская газета. 2011. 14 янв.(№ 1); 20 янв. (№ 2).
• [6] Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальныхэкономических мерах"//Собрание законодательства РФ. 2007. I янв. (№ 1,ч. 1).Ст. 44; Российская газета. 2007. 10 янв. (№ 1).
• [7] 52 См.: Указ Президента РФ от 28 ноября 2015 г. № 583 «О мерах по обеспечению национальной безопасности РФ и защите граждан РФ от преступных и иныхпротивоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики» // Собрание законодательства РФ. 2015. 30 нояб.(№ 48, ч. II). Ст. 6820; Указ Президента РФ от 6 августа 2014 г. № 560: (с изм. от24.06.2015) «О применении отдельных специальных экономических мер в целяхобеспечения безопасности РФ"//Российская газета. 2014. 7 авг. (№ 176); Собрание законодательства РФ. 2014. 11 авг. (№ 32).Ст. 4470; О специальных экономических мерах в отношении Турецкой Республики: Письмо Минфина России от
• [8] ноября 2015 г. № 02−02−04/69 312; Указ Президента РФ от 29 июля 2015 г.№ 391 «Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях
• [9] обеспечения безопасности РФ"//Собрание законодательства РФ. 2015.3 авг. (№ 31).
• [10] Ст. 4669; Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2015 г. № 1296 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28 ноября 2015 г. № 583 «О мерах пообеспечению национальной безопасности РФ и защите граждан РФ от преступныхи иных противоправных действий и о применении специальных экономических мерв отношении Турецкой Республики»» // Собрание законодательства РФ. 2015.
• [11] нояб. (№ 48, ч. II). Ст. 6843; Российская газета. 2015. 2 дек. (№ 272); Российская газета. 2015. 3 дек. (№ 273); Указ Президента РФ от 8 ноября 2015 г. № 553"Об отдельных мерах по обеспечению национальной безопасности РФ и защитеграждан РФ от преступных и иных противоправных действий"// Собрание законодательства РФ. 2015. 9 нояб. (№ 45). Ст. 6241.
• [12] 5 J Заявление Минспорттуризма РФ, Ростуризма от 31 января 2011 г. «О поездках российских туристов в Арабскую Республику Египет».