Понятия и термины. 
Задачи создания целостной научной теории районной планировки

Хотя районная планировка существует длительное время и имеет значительные достижения, современный этап в ее развитии является весьма сложным и выдвигает перед ней новые задачи. Возрастает значение районной планировки, и вместе с тем возникла объективно новая ситуация, вызывающая необходимость переосмыслить ее место, цели и научные основы, развить научную теорию, трансформировать прикладную область знаний в новую ветвь науки^[1].

В нашей стране, после того как районной планировкой была охвачена почти вся территория страны, эффект экстенсивного ее развития исчерпан; дальнейшие проектные работы, большей частью по уже проектировавшимся ранее районам, требуют более глубоких научных подходов и методов, без применения которых результативность районной планировки будет быстро снижаться.

Ни одна область знания не может эффективно развиваться, не имея четко очерченного предмета исследования и собственной научной концепции, т. е. системы научных положений, обладающих определенным методологическим единством. Необходимость сочетания научного и инженерного подходов — важная особенность районной планировки, определяемая, с одной стороны, сложностью проблем, требующих научных методов, а с другой — высокой степенью конструктивности исследований и разработок в этой области.

Как известно, дать удовлетворительное определение какой-либо области знаний, даже более сформировавшейся, чем районная планировка, очень сложно. Экономико-географы хорошо представляют это на опыте многочисленных дискуссий об определении, предмете и методе экономической географии. П. Хаггет не без иронии отмечает, что экономисты, отчаявшись найти удовлетворительное определение, что такое экономика, пришли к выводу, что экономика — это то, чем занимаются экономисты. Наиболее существенны различия между тремя подходами к трактовке целей и задач районной планировки.

Первый из этих подходов относит к задачам районной планировки весь комплекс вопросов регионального планирования в пределах данной территории, включая разработку прогнозов и планов развития производительных сил, наиболее целесообразного использования природных ресурсов, а также решение собственно планировочных задач рациональной организации территории.

Другой подход, напротив, резко ограничивает задачи районной планировки, формулируя их преимущественно в узком «расселенческом» аспекте.

Большинство специалистов придерживается третьего подхода, разделяемого автором, согласно которому районная планировка не решает всех вопросов регионального прогнозирования и планирования; она имеет собственную планировочную задачу, взаимоувязанную с более широкой задачей комплексного развития района, которая не может быть вместе с тем сведена лишь к проектированию сети населенных мест.

Как чрезмерно широкое, так и слишком узкое толкование функций районной планировки не позволяет правильно определить круг специфических задач районной планировки и очертить ее собственное поле деятельности.

Районная планировка — теория и практика наиболее рациональной организации на территории данного района производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с комплексным учетом его географических, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов и условий. Районная планировка конкретизирует на территории прогнозы, программы и планы развития района; при этом она существенно их дополняет, развивает и обогащает.

Районная планировка, являясь связующим звеном между территориальным прогнозированием и планированием, с одной стороны, и строительным проектированием, с другой, позволяет обеспечить:

• 1) эффективное размещение промышленности в пределах планируемого района на основе комплексного использования природных, трудовых и материально-технических ресурсов и условий, комбинирования и кооперирования промышленных предприятий, объединения инженерных сооружений, строительных баз и научно-технического обслуживания;
• 2) рациональную организацию сельскохозяйственного производства с учетом его всесторонне обоснованной специализации;
• 3) рациональное расселение на оптимальных по санитарно-гигиеническим и градостроительным условиям территориях при удобной связи с местами приложения труда;
• 4) взаимоувязанное решение всех систем инженерного оборудования района (транспорт, энергоснабжение, водоснабжение и отвод сточных вод и др.);
• 5) целесообразную организацию зон отдыха;
• 6) эффективное использование, охрану и обогащение природной среды;
• 7) функциональное зонирование территории.

Таким образом, районная планировка — важная составная часть долгосрочной программы развития района, формирования в его пределах наиболее рационально сконструированного территориального комплекса, подлежащая целеустремленному претворению в жизнь.

Представляя особые возможности для государственного регулирования и поиска приоритетов развития района на уровне страны, региона и муниципального образования, районная планировка создает важную информационную базу для всех инвесторов и отдельных хозяйствующих субъектов, определяющих перспективы своего развития в данном районе.

Районная планировка имеет собственный предмет исследований и проектировок — районные планировочные системы, тесно взаимосвязанные с районными социально-экономическими и территориально-производственными системами, но не тождественные им. Содержание этого понятия, свойства и принципы конструирования районных планировочных систем выясняются в разд. II настоящей работы. Здесь отметим лишь, что районные планировочные системы являются одним из типов интегральных территориальных систем; исследование, конструирование и управление районными планировочными системами требуют специфических подходов и методов, вызывающих необходимость формирования районной планировки как специальной области науки и проектирования.

Развитие районной планировки отвечает одной из наиболее важных тенденций современной информационной революции — быстро развивающемуся процессу дифференциации в науке и одновременно ее интеграции и формированию новых научных направлений. Этот процесс «разветвления» науки и возникновения новых наук чрезвычайно плодотворен, в зонах контактов возникают наиболее перспективные точки роста новых наук. Развиваясь на основе потребностей практики, районная планировка вбирает в себя идеи, методы, кадры (последнее очень характерно в период становления новых наук) из различных областей знания.

Круг вопросов, рассматриваемых в районной планировке, решается специалистами примерно 20 специальностей, непосредственно работающими над проектом. Косвенное участие в составлении районной планировки принимают и многие другие специалисты, разработки которых привлекаются для обоснования проекта. В районных планировках крупных промышленных районов используются проектировки и исследования до 70—100 проектных и научно-исследовательских институтов.

Участие многочисленных наук и дисциплин, представители которых так или иначе вносят свой вклад в районную планировку, неравноценно. Происходит состязание методов и традиционных подходов различных наук, нередко временный захват некоторыми из них чужих участков, что искажает направленность районной планировки и существенно задерживает ее развитие^[2].

На рис. 2 показаны междисциплинарные связи формирующейся науки о районной планировке с крупными системами наук и некоторыми отдельными науками и дисциплинами. Весьма сложно представить исчерпывающую систему таких связей как ввиду множества контактов районной планировки, так и особенно ввиду возникновения перекрещивающихся связей и развития комплексных наук, формирующихся в стыковых областях между системами наук.

Рис. 2. Формирование и междисциплинарные связи районной планировки Структура районной планировки: I — общая теория (зона формирования собственных теоретических основ и методов); II — специальные разделы (зона накопления и трансформации подходов, методов, данных смежных наук и дисциплин). Системы наук и дисциплин: А — географических; Б — градостроительных; В — медицинских; Г — экономических; Д — общеметодологическая база. Некоторые важнейшие науки и дисциплины, взаимосвязанные с районной планировкой: 1 — экономическая география; 2 — физическая география; 3 — картография; 4 — архитектурная градостроительная наука; 5 — инженерные градостроительные дисциплины; 6 — гигиеническая наука; 7 — отраслевые экономические науки; 8 — экономика размещения производственных сил (наука о регионах, наука о региональных исследованиях, региональная наука); 9 — демография; 10 — философия; 11 — прогностика; 12 — науковедение; 13 — общая теория систем; 14 — кибернетика Представленная схема показывает лишь некоторые междисциплинарные связи и взаимодействия, необходимые для развития районной планировки. Однако и в таком неполном виде она достаточно наглядно иллюстрирует многочисленность точек соприкосновения районной планировки с другими науками и важность широкого и осознанного учета междисциплинарных связей.

Существенное значение имеет выяснение вопроса о структуре районной планировки. Можно достаточно четко выделить зону основных творческих решений районной планировки, носящих синтетический характер и требующих разработки общей теории — собственных теоретических основ районной планировки (см. рис. 2, зона I), и зону специальных решений по отраслевым (частным) вопросам, требующих формирования специальных разделов районной планировки на основе трансформации подходов, методов, данных смежных наук и дисциплин (зона II).

Решение отраслевых и специальных проблем районной планировки ввиду их огромного разнообразия возможно лишь на основе усилий многих наук и дисциплин, в которых формируются соответствующие знания, опыт, традиции и кадры. Вместе с тем данные этих наук и дисциплин чаще всего невозможно получить и ввести в районную планировку в готовом виде, они должны быть отобраны и переработаны применительно к ее задачам. Во многих случаях на основе работ по районной планировке возникает необходимость сформулировать на языке соответствующей дисциплины задание для дополнительных специальных исследований и проектировок, а затем оценить и ввести в районную планировку их результаты.

По всем этим причинам в структуре районной планировки получают развитие специальные разделы (ветви), в которых по мере формирования научных основ районной планировки, несомненно, будут все более дифференцироваться, кристаллизоваться собственные подходы и методы, отличающиеся от подходов и методов «материнских» наук и дисциплин. Так, например, инженерные аспекты районной планировки (районная планировка транспортных систем, систем водоснабжения и канализования, систем инженерной подготовки территории, медико-географические и санитарно-гигиенические аспекты и т. д.) отличаются существенным своеобразием и уже требуют специально подготовленных кадров. Для разработки в районной планировке проблем оценки, использования и преобразования природных условий и ресурсов также необходимы специально подготовленные физикогеографы, экологи, геологи, специалисты по районным системам озеленения и др.

Как следует из предшествующего изложения, наука о районной планировке возникает, опираясь на достаточно значительное развитие частных и специальных дисциплин, взаимодействие которых на уровне проектирования территориальных комплексов (систем) не дает, однако, необходимых результатов без создания более общей, более синтетической теории.

Преодоление междисциплинарных перегородок, разработка синтетических подходов — непременное условие формирования научных основ районной планировки. Необходимо осознать, что простое суммирование специальных методов и разработок не дает и не может дать необходимых комплексных результатов. Опасность развития узкоспециальных дисциплин, не синтезируемых целостной теорией, общеизвестна; тем не менее она постоянно возникает вновь в каждой новой области знаний, еще не сформировавшей свою целостную систему взглядов и подходов. Быстрое продвижение в узкоспециальных направлениях исследований в этих случаях сопровождается непониманием смежных проблем и обшей задачи. Создающееся положение Н. Винер персонифицировал в следующем портрете узкого специалиста: «Он набит жаргоном своей специальной дисциплины и знает всю литературу по ней и все ее подразделы. Но всякий вопрос, скольконибудь выходящий за эти узкие пределы, такой ученый чаще всего будет рассматривать как нечто, относящееся к коллеге, который работает через три комнаты дальше по коридору» (1968)^[3].

Как подчеркивалось выше, важно четко отличать результаты частных отраслевых и специальных проектировок от основных синтетических решений, формирующих концепцию районной планировки в целом. Именно в разработке этих решений роль системных подходов исключительно велика. При этом, конечно, главное значение для оценки их вклада имеет выяснение вопроса, какие методы и подходы могут быть положены в основу разработки концепции районной планировки. Эти вопросы подробно освещаются в разд. II.

Для районной планировки важное значение имеют определения таких понятий, как «район», «регион», «пространственное развитие», которые до сих пор, к сожалению, не имеют однозначных интерпретаций.

Районирование является доминирующей темой отечественной экономической и социальной географии в течение, по крайней мере, последних 200 лет ее развития. В классических работах К. И. Арсеньева, П.П. Семенова-Тян-Шанского, Д. И. Менделеева, В.П. СеменоваТян-Шанского понятие «район» широко использовалось и анализировалось. Понятие «район» широко применялось в работах по плану ГОЭЛ РО, по экономическому районированию страны, ее национальному размежеванию и административно-территориальному устройству, оно использовалось при наименовании как крупных экономических районов, так и низших таксономических единиц в системе административного деления страны.

Понятие «регион» широко применялось в зарубежных трудах. Особенно большое распространение в англоязычной литературе оно получило со времени работ американского географа Р. Хартшорна, сформулировавшего парадигму регионализма в географии, и тем более после работ У. Айзарда (Изард, 1954), разработавшего концепцию и создавшего ассоциацию региональной науки.

По А. Айсерману, «регионализм представляет собой знаменательный феномен в социологии науки. Он выступает в качестве междисциплинарного конгломерата, внесшего вклад в развитие нескольких дисциплин и стимулирующего циркуляцию идей, невзирая на межпредметные барьеры и национальные границы… Регионализм нацелен на заимствование, „перспективное опыление“, адаптацию и анализ» (A. Isserman, 1993).

Но, по-видимому, столь же красочное определение можно отнести и к понятию «район».

Высказывались соображения, что понятие «регион» носит более строгий, жесткий характер, характеризует более масштабные объекты, чем понятие «район», менее эластично (нельзя сказать: «региональная поликлиника», «региональная овощная база»), впрочем, при ближайшем рассмотрении понятие «район» также весьма эластично и может применяться к явлениям очень большого масштаба («азиатскотихоокеанский район», «район сосредоточения военных баз» и т. п.). То же можно сказать и о степени жесткости этих понятий (являются ли район или регион более жесткой целостностью — не совсем ясно).

Известное определение Э. Б. Алаева, что регион — «это территория (геотория), по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и обладающая единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность — объективное условие и закономерный результат развития данной территории» (1983), вполне может быть отнесено и к понятию «район».

По-видимому, употребление терминов «район» и «регион» не имеет четких границ и может быть идентифицировано по принятому в данное время и в данных целях применению. В сложившейся юридической и научной трактовке термин «регион» обычно применяется для объектов большего масштаба (субъекты Федерации, обширные регионы страны), а термин «район» — для обозначения менее крупных объектов (район города, район группы городов), однако эта трактовка не является ни обязательной, ни исключающей другие толкования этих терминов.

Столь же неоднозначными являются трактовки понятий «пространство» и «территория».

«Территория» в самом общем ее определении — часть земной поверхности, обладающая определенными природными и антропогенными свойствами. «Пространство» (не вдаваясь в его философские определения) — в интересующем нас ключе, в отличие от территории, не двухмерно, а трехмерно, что, впрочем, не существенно при планировочных разработках¹.

Как отмечают Ю. Н. Гладкий, А. И. Чистобаев, на практике территория часто отождествляется с пространством «и в этом большой беды нет». Вообще, остроумно замечают указанные авторы, все эти нюансы имеют скорее «академический интерес», поскольку в переводе на большинство языков мира упомянутые понятия сливаются воедино, как бы демонстрируя тот факт, что это лишь наша — искусственная «русская головная боль» (2000)^[4][5].

Значительные разночтения имеют место при использовании терминов «региональное планирование» и «территориальное планирование». Здесь, как и при сопоставлении терминов «регион» и «район», скорее всего, следует иметь в виду различия в масштабах объекта и лишь затем в содержательном плане.

Согласно Градостроительному кодексу (в редакции 2004 г.), «территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий» (ст. 1 Кодекса). Представляется, что это определение существенно сужает задачи территориального планирования, которые охватывают значительно более широкий круг вопросов, непосредственно связанных с планированием, прогнозированием и проектированием на конкретной территории (чем установление тех или иных зон)^[6].

Региональное планирование имеет дело с более крупными объектами — регионами страны и охватывает еще более широкий круг вопросов, включая выбор социальных и экономических приоритетов их развития, бюджетные взаимоотношения, демографические и другие проблемы в контексте рационального, гармоничного и взаимосвязанного развития страны и ее наиболее крупных частей (о региональной экономике очень квалифицированно: Гранберг, 2000).

Совершенно очевидно, что существуют большие различия между понятиями «планирование», имеющим необычайно широкую сферу применения, и понятием «территориальное планирование», если понимать под последним область, охватываемую градостроительным планированием и районной планировкой.

П. Холл дает следующее развернутое суждение по этому вопросу: «…Слово „планирование“ используется сегодня для обозначения многих различных видов деятельности человека, фактически для всех… Планирование — это создание (формулирование) четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели или целей. Оно может быть представлено в виде текстовых материалов с приложением соответствующих статистических и математических данных, количественных показателей и диаграмм, иллюстрирующих взаимосвязь между различными разделами плана. План может также включать чертежи объектов. Планирование представляет собой непрерывный процесс, последовательность в котором: „цели — непрерывная информация — выявление и имитация альтернативных вариантов — оценка — выбор — непрерывный мониторинг“».

Переходя далее к применению понятия «планирование» к городскому и региональному планированию, Холл отмечает исключительное разнообразие интересов, которые должны быть учтены и интегрированы в этих видах планирования. «Объем необходимой информации и специальных экспертиз» здесь «намного больше, чем в большинстве других видов планирования. Он охватывает почти весь опыт человечества. Идеальный градостроитель или региональный планировщик должен быть хорошим экономистом, социологом, географом и социальным психологом, а также обладать необходимыми знаниями, скажем, в гражданском строительстве и кибернетике. Чтобы оценить качество полученной информации, он должен быть слегка скептическим статистиком. Он должен быть высококомпетентным аналитиком, чтобы использовать компьютерную систему, имеющуюся в его распоряжении. Все это почти невозможно совместить в одном человеке и представляет сложную задачу для тех, кто готовит планировщиков. Затрагивается слишком много интересов, вовлекаются специалисты разного профиля, среди которых не всегда есть согласие. Единственным человеком, который может оказаться компетентным, принять решение, является тот, чье образование и образ мысли способны охватить весь этот комплекс вопросов. Это, конечно, градостроитель и региональный планировщик».

В теории и практике проектных, исследовательских и плановых работ в нашей стране в свое время утвердилось четкое различие между понятиями «региональное планирование» и «районная планировка».

Под региональным планированием в СССР понималось директивное планирование в региональном разрезе, осуществлявшееся в системе советского централизованного планирования планирующими организациями всех уровней (Госплан СССР, Госпланы союзных республик, плановые комиссии областных, городских, районных административных органов). В рамках регионального планирования осуществлялись крупные народнохозяйственные проекты на уровне союзных республик и экономических районов. Планы носили строго адресный характер, разрабатывались на определенные сроки (годовые, пятилетние, перспективные) и после их утверждения соответствующими законодательными органами приобретали силу закона. Параллельно разрабатывались и условия финансирования указанных планов.

Под районной планировкой в СССР понимался комплекс проектных материалов (чертежей в разном топогеодезическом масштабе, текстовых материалов), определявших организацию территории и размещение всех объектов строительства на длительную перспективу (5—10—20 лет). Эти материалы рассматривались и утверждались на разных уровнях, как правило, областными органами при участии Госпланов СССР и союзных республик, а для некоторых районов — правительствами СССР и союзных республик. В связи с длительностью проектного срока и в значительной степени из-за доминирования отраслевого, ведомственного планирования материалы районных планировок носили в основном рекомендательный характер, но в некоторых решениях (выбор площадок для городов и заводов, определение трасс коммуникаций, проектирование систем инженерной инфраструктуры и др.) имели в значительной мере обязательный характер и служили основой для последующего более детального проектирования. Примерно такой же правовой статус имели генеральная и региональная схемы расселения, носившие концептуальный, ориентирующий характер, подлежавшие рассмотрению и утверждению на правительственном уровне и выполнявшие по своему замыслу роль исходной основы для последующей разработки районных планировок, локальных схем расселения и генеральных планов городов.

Хотя правовые основы планирования и проектирования в нашей стране радикально изменились, различие между понятиями «региональное планирование» и «районная планировка» сохраняются.

Отметим, что в английском языке термин «regional planning» не позволяет четко различать понятия «региональное планирование» и.

«районная планировка». В связи с этим для обозначения понятия «районная планировка» в англоязычной литературе и практике часто применяется, со многими оговорками, термин «физическое планирование», по своему смысловому содержанию и форме, видимо, мало приемлемый для российской научной и проектной практики.

Получившие в последнее время распространение термины «пространственное развитие», «пространственная организация», «стратегическое планирование», «генеральный план развития региона» и другие имеют ряд достоинств, но четко не разделяют легко различимые в русском языке понятия «планирование» и «планировка».

Повторим, что поиск терминов, адекватно отражающих важную и многоаспектную область исследований, проектирования и деятельности, традиционно обозначаемую в нашей стране термином «районная планировка», не завершен и должен быть продолжен.

• [1] Мы нс имеем в виду трагический разрыв в развитии районной планировки в нашей стране в 1990;е гг: об этом уже говорилось, и здесь не будем возвращаться к этомувопросу, необходимость развития теории районной планировки ощущалась уже до этихсобытий и тем более остро осознается сейчас.
• [2] Так. например, для многих проектов районной планировки характерно увлечениевопросами развития отдельных отраслей промышленности в ущерб решению основныхкомплексных планировочных задач.
• [3] Примерно ту же мысль в еше более острой форме выразил Т. Хейердал (1958):"Специалисты ограничивают себя, чтобы зарываться все глубже и глубже, пока уже невидят друг друга из своих ям. А результаты аккуратненько складывают наверху. Нуженсше один специалист, именно тот, которого до сих пор нс хватает. Он нс должен следовать за другими в яму. а оставаться наверху и сводить воедино различные результаты".
• [4] Заметим, что термин «пространство» для обозначения экономико-географических районов России был применен основоположником отечественной экономическойгеографии К. И. Арсеньевым при построении им первой сетки районирования страны (Арсеньев, 1818, 1848).
• [5] С прекрасной книгой Ю. Н. Гладкого и А. И. Чистобаева «Регионоведение* читателю рекомендуем внимательно ознакомиться.
• [6] 5 О задачах и содержании прогнозирования, прогнозирования и проектирования врайонной планировке см. ниже, в разд. II.