Субъекты градостроительной деятельности и их интересы

Перечисление всех возможных субъектов, прямо или косвенно вовлеченных в процессы градостроительной деятельности, вряд ли имеет смысл. При попытке сделать это мы придем к выводу, что у любого физического или юридического лица имеется интерес в отношении земельного участка или объекта недвижимости, а также потребности в комфортной среде для жизни и работы. В то же время нельзя обойти этот вопрос, так как изначально мы определили, что целью градостроительной деятельности является удовлетворение потребностей человека в комфортной среде, что подразумевает вовлечение и учет интересов множества других субъектов, о которых как минимум нужно иметь представление.

В предыдущих публикациях мы не раз обращались к субъектам девелопмента недвижимости. Отдельного упоминания заслуживает классификация участников девелоперского процесса, предложенная Дж. Граскэмпом^[1], в которой выделены следующие группы.

Потребители пространства. В группу входят потребители — прямые (собственники и арендаторы недвижимости) и косвенные (посетители объектов недвижимости, покупатели, клиенты), которые используют объект недвижимости как промежуточное звено для доступа к желаемой услуге или товару. Основными выгодами для представителей данной группы выступают удовлетворенные потребности, полученные услуги и иные преимущества от использования конкретного пространства в своих нуждах.

Производители пространства. В группу входят обладатели всех видов профессиональных навыков, применяемых в процессе девелопмента. Это очень многочисленная группа поставщиков капитала, знаний, основных фондов, компетенций в сфере архитектуры и проектирования. По сути, это любые обладатели компетенций, которые прямо или косвенно, в материальной или нематериальной форме создают или преобразуют пространство для потребителей.

Создатели объектов инфраструктуры. Сюда относятся структуры, обеспечивающие материальные и нематериальные объекты инфраструктуры, которые функционируют вне земельного участка (off-site systems), включая физическую инфраструктуру улично-дорожной сети, коммуникации, комплекс услуг для населения (образовательные, оздоровительные, обеспечение безопасности), систему регистрации прав на недвижимость и урегулирования споров и иные формы экономической активности.

Конечно, основной потребитель пространства и субъект, ради которого во многом и осуществляется градостроительная деятельность, — это конкретный человек, проживающий в определенном населенном пункте. При этом на практике невозможно постоянно сверять действия и принимаемые решения с целями и желаниями каждого индивида. Если в процессе градостроительной деятельности создается очевидное общественное благо или удобство, то по умолчанию подразумевается, что каждый житель данной местности удовлетворен. В таком случае необходимость взаимодействия с конкретным человеком отсутствует. Другое дело, когда в ходе градостроительной деятельности, по идее направленной на формирование благ и удобств, нарушаются интересы индивидов или юридических лиц. Именно в таких случаях субъектом градостроительной деятельности становится конкретный человек или фирма.^[2][3][4]

Окончание комментария 7

Во втором случае речь идет о ситуации, когда планы конкретных хозяйствующих субъектов поменялись в результате преобразования объектов и территорий, расположенных поблизости. Примеров тому множество, однако наиболее подробно описаны процессы джентрифи кации^[5] и неэффективность антимонопольного регулирования в сфере недвижимости. Под джентрификацией в целом понимаются процессы девелопмента и редевелопмента городских земель в не самых развитых районах, нацеленные на повышение потребительской и коммерческой привлекательности данных районов. Другой яркий пример — ситуация, когда появление крупного объекта коммерческой недвижимости (например, торгового центра) приводит к убыткам работающих поблизости предпринимателей. Грань между честной конкуренцией и использованием доминирующего положения может быть очень тонкой. В плане компенсационных механизмов представляет интерес практически не изученный у нас в стране опыт применения антимонопольного законодательства Европейского союза, где выработаны способы выявления доминирующего положения на рынке с позиции ущемления интересов третьих лиц и, что самое важное в аспекте нашей темы, все это привязано к местности. Экономические механизмы антимонопольного законодательства на рынке недвижимости и в градостроительной деятельности в России еще предстоит изучать и внедрять.

Говоря о третьей категории лиц, можно привести весьма характерный пример из судебной практики. Граждане обратились в суд с заяв пением о признании недействующим с момента принятия проекта планировки части территории объекта природного комплекса (см. определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2015 г. № 5-АПГ15−118). В своем заявлении они отметили факт нарушения их субъективного права". .в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, сохранения объекта культурного наследия в его ландшафтной среде". Имущественные интересы заявителей не пострадали бы от реализации проекта на данной территории; каких либо объектов жилого или коммерческого назначения, которые принадлежали заявителям и могли бы быть утрачены, также не имелось. Были затронуты те самые субьективные интересы: если не принять их в расчет, возникнут заметные конфликты или даже трения социального характера.

Таким образом, факторами, затрудняющим эффективную градостроительную деятельность, являются, с одной стороны, декларирование приоритета интересов и потребностей конкретных жителей или хозяйствующих субъектов в определенной местности, а с другой — невозможность непосредственно обратиться к каждому индивиду или фирме, чьи интересы связаны с развитием конкретной городской территории. Для решения этой проблемы используются разные механизмы, суть которых сводится к сбору информации от групп и коллективов граждан: публичные (общественные) слушания, опросы, формирование фокусгрупп и т. п. В развитых странах коллективным субъектом градостроительной деятельности и одновременно объектом воздействия со стороны девелопера выступает группа людей, называемых «соседство» или «местное сообщество» (neighborhood). Исследователь М. Пасьон (М. Pacione) так характеризовал категорию «соседство»:

[Соседство] представлено зоной, окружающей чей-то дом. Его характеристики обычно включают однородность по типу построек, по этническим и социально-культурным ценностям. Анализируются обычно процессы местного экономического упадка или оживления; жилищная сегрегация; уровень и использование политической организации соседств в целях контроля процессов развития городского пространства¹.

В работе «Соседство как единица измерения и его концептуализация в контексте современного города» отмечается, что понятие «соседство» используется для описания деления городских и сельских поселений; в чистом виде соседство — это место и его окрестности, где проживают люди^[6]. С начала XX в. терминологический аппарат градо;

строителя пополнился еще одним производным понятием — neighborhood unit, что можно интерпретировать как «соседство в качестве градостроительного элемента» или как некую единицу градостроительного измерения. Считается, что это понятие предложил градостроитель из Нью-Йорка Кларенс А. Перри (Clarence Arthur Perry). Он подробно описал, как следует проектировать территорию соседства, сформулировал и обосновал исходные принципы.^{[7][8][9][10][11][12]}

Последователи К. Перри развили концепцию соседства, в целом принимая соседство как базовую единиц}' градостроительной деятельности и девелопмента. Отдельные авторы¹ предостерегали от превращения соседств в инструмент сегрегации и фактического выделения «городов в городе» по критериям уровня доходов, статуса жителей, стоимости недвижимости и др. В аспекте нашей темы подчеркнем, что в развитых странах соседство стало полноценным субъектом градостроительной деятельности, а девелоперы, в свою очередь, в своих планах учитывают, как их деятельность влияет на развитие соседств.

К следующей группе субъектов градостроительной деятельности относятся так называемые создатели пространства (девелоперы, застройщики и др.). Существует большой разброс мнений относительно состава участников данной группы. Например, упомянутые ранее Д. Адамс и К. Уоткинс называют девелоперов территорий и массивов земельных участков, девелоперов конкретных земельных участков, застройщиков, поставщиков инфраструктурных услуг и объектов^[13][14]. Мы склонны выделять создателей объектов инфраструктуры в отдельную категорию субъектов градостроительной деятельности.

В целом круг субъектов градостроительной деятельности, особенно на разных уровнях ее осуществления, может быть очень широким: владельцы земельных участков, представители органов государственной власти и местного самоуправления, инвесторы и т. д. Однако, на наш взгляд, намного более важным, чем попытки создать идеальную всеобъемлющую классификацию, является навык выявления и анализа экономических интересов различных сторон, которые сходятся или даже вступают в конфликт на конкретном объекте градостроительной деятельности (земельном участке, здании, части городской территории). Фактически мы переходим от идентификации субъектов градостроительной деятельности к выявлению и оценке их интересов.

Основные интересы субъектов градостроительной деятельности можно определить следующим образом. Во-первых, ключевой интерес физических лиц и их коллективов (соседств и сообществ) заключается в формировании комфортной среды для жизни и работы. Комфортная среда в аспекте градостроительной деятельности — это комплексное понятие, которое будет рассмотрено в следующих главах. Здесь лишь отметим, что эта потребность по своей сути является экономической, ее удовлетворение основано на обеспечении некоего равновесного состояния для общественной группы или конкретного человека между потребностями, имеющимися ресурсами и возможностями окружающей среды. Критерии достижения данного равновесия также экономические.

Интерес девелопера заключается в обеспечении требуемого дохода на инвестированный капитал, рентабельности, увеличении стоимости бизнеса. Любой элемент градостроительной деятельности прямо или косвенно влияет на эти показатели. Вне всякого сомнения, девелопер должен стремиться к созданию общественных благ, содействовать целям устойчивого развития, однако при всей своей социальной ответственности девелопер все равно будет руководствоваться корпоративными интересами и целями собственников бизнеса.

Еще одна группа интересов формируется в системе органов государственной власти и местного самоуправления, ответственных за реализацию государственной градостроительной политики и регулирование развития городских территорий. Одна из основных целей регулирования градостроительной деятельности — обеспечение устойчивого развития, что подразумевает создание благоприятных условий для жизни и деловой активности человека, использование всех видов ресурсов в интересах не только настоящего, но и будущего поколения. Такая постановка задачи подразумевает экономический анализ решений и оценку эффективности воздействия в сфере градостроительной деятельности. Последняя сфера предполагает исследование таких экономических направлений, как влияние элементов градостроительной политики на эффективность деятельности субъектов, обеспечение равных условий доступа на рынки, содействие честной конкуренции и недопущение монополизации деятельности в различных сферах городского развития.

Еще одной важной экономической задачей, относящейся к сфере интересов регулирующих органов, является минимизация конфликтов между участниками градостроительной деятельности (имеется в виду столкновение как частных интересов, так и частных с публичными). С одной стороны, важно понимать, что необходимо постоянно совершенствовать законодательную базу, правоприменительную практику и руководствоваться при этом принципом баланса интересов сторон. С другой стороны, процессы градостроительной деятельности не могут быть бесконфликтными, и критерием качества регулирования градостроительной деятельности и даже степени развития конкретной страны служит не отсутствие конфликтов, а наличие механизмов их прогнозирования и урегулирования, один из которых — это компенсационный механизм.

Таким образом, деятельность субъектов градостроительства является, по сути, реализацией их интересов и удовлетворением потребностей в связи с конкретными земельными участками, объектами недвижимости и городскими территориями.

• [1] См. подробнее: Котляров М. А. Основы девелопмента недвижимости: монография. 2-е изд., испр. и доп., 2017. С. 134−138.90
• [2] Комментарий 7 Интересы человека в процессе градостроительной деятельности В ходе реализации проекта, направленного на развитие городскойтерритории либо преобразование конкретного объекта недвижимости, необходимо выявлять заинтересованные группы лиц, которые выигрывают от его реализации, а также тех, кто может понести убытки. С учетомсложившейся практики можно выделить как минимум три группы лиц, которые могут понести реальные или потенциальные убытки:
• [3] конкретные граждане и фирмы, которых непосредственно затрагивают градостроительные изменения;
• [4] физические и юридические лица, которые понесут реальныеубытки, но имеют косвенное отношение к градостроительному преобразованию; 3} лица, права и интересы которых затронуты субъективно. В соответствии с тремя вьщеленными группами лиц, потенциальноили реально пострадавших в процессе градостроительных изменений, формируются компенсационные механизмы. В первом случае таким механизмом выступают прямые материальные компенсации. Например, денежное возмещение при изьятии земельного участка и расположенного на нем обьекта недвижимости длягосударственных или муниципальных ну>кц. Проблемные вопросы здесьсводятся не к необходимости компенсационных выплат, а к нормативнойбазе и методологии определения их размера и формы. -*
• [5] Термин «джентрификация» был введен британским социологом РутГласс (Ruth Glass) в 1964 г. в работе «Лондон: аспекты изменений» (London:Aspects of Change), в которой дана оценка процессов реновации отдельныхрайонов Лондона и вытеснения из них представителей рабочего классаи малообеспеченных граждан. По нашему мнению, тема джентрификациии ее социально-экономических последствий в российской практике девелопмента недвижимости и городских территорий развита крайне малои еще только ожидает своих исследователей.
• [6] Pacione М. Urban Geography: a Global Perspective. L.: Routledge, 2005.P. 32−34.
• [7] Основные транспортные артерии не должны пересекать жилыезоны. Наоборот, транспортные магистрали должны служить границамисоседства.
• [8] Улицы на территории сообщества не должны проектироватьсякак сквозные, необходимо поддерживать атмосферу спокойствия и тишины в жилых зонах.
• [9] Численность населения сообщества должна быть достаточнойдля функционирования начальной школы.
• [10] Следует сфокусироваться на начальной школе, которая должнабыть расположена в центральной части территории соседства, а такжена других учреждениях, имеющих сервисные зоны, которые могут доходить до границ соседства.
• [11] Радиус соседства не должен превышать четверти мили, что обеспечит шаговую доступность школы.
• [12] Торговые районы должны располагаться вдоль границ территории соседства, предпочтительно на главных уличных перекрестках. (См. подробнее: Meenakshi. Neighborhood and its Conceptualization inthe Contemporary Urban Context // Institute of Town Planners, India Journal.2011. Vol. 8−3. P 82−83).
• [13] ' См., например: The Urban Pattern: City Planning and Design t ed. byЛ.В. Gallion, S. Eisner. Delhi: CBS Publishers, 1984. P. 223−226.
• [14] Adams D., Watkins C. The Value of Planning. P. 16.