Государственный и муниципальный долг, управление им

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • содержание государственного и муниципального долга;
• • пропорции оптимальной долговой нагрузки на бюджет;
• • содержание и методы управления государственным и муниципальным долгом;
• • правовые основы формирования и управления государственным и муниципальным долгом;

уметь

• • определять долговую нагрузку па бюджетную систему Российской Федерации;
• • анализировать качество управления государственным и муниципальным долгом;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и обработки информации, но состоянию государственного и муниципального долга.

Подходы к определению значения государственного долга

Современную систему управления государственными и муниципальными финансами невозможно представить без долговой политики, которая является важнейшим элементом бюджетной политики страны. Долг в общепринятом понимании является рисковым фактором для бюджетной системы, однако, использование собственных источников финансирования ограничивается уровнем роста ВВП и НД, налоговой нагрузкой на бюджет и уровнем развития налогового законодательства, объемом инвестиций со стороны внутренних и внешних субъектов экономической деятельности и др.

Кроме того, заемные ресурсы позволяют использовать удачный момент для финансирования бюджетных расходов в условиях растущей экономики, что позволяет достаточно быстро достичь мультипликативного эффекта. Однако, что делать, когда экономика не растет, бизнес уходит в тень, а уровень безработицы требует новых выплат населению. В этом случае, помимо секвестирования или сокращения расходов правительство вынуждено взять на себя функцию главнейшего регулятора не только сектора общественных финансов, но и всей финансовой системы страны. Это наглядно показал кризис 2008 г.

В условиях роста экономики корпоративный сектор активно прибегал к внутренним и внешним займам, а когда наступил серьезный кризис, не справился без поддержки государства. Для спасения этих субъектов руководство большинства развитых стран, в том числе и России, в 2008 г. приняли на себя часть долговых обязательств через механизмы кредитования и докапитализации компаний. Этим и отличается современная смешанная модель экономики от рыночной системы хозяйствования.

К сожалению, принятые государством обязательства оказались достаточно серьезной проблемой для бюджетной системы многих развитых стран и вызвали недовольство населения, налогоплательщики не хотели платить по чужим долгам. Хотя поступить по-другому в этих условиях правительство не могло, поскольку надо было обеспечить стабильность занятости населения и остановить растущий уровень безработицы. Потратив финансовые ресурсы на помощь корпоративному сектору, прежде всего, банкам, правительства перенесли часть долговой нагрузки на сектор государственных и муниципальных финансов, чем были спровоцированы бюджетные кризисы.

В любом случае, последний кризис показал, что невозможно оценивать внешний долг государства без учета корпоративных обязательств. Поэтому на сегодняшний день нужно определять общую долговую нагрузку как по корпоративному, так и по централизованному сектору экономики.

Научная дискуссия

При изучении государственного и муниципального долга возникает двоякое отношение. С одной стороны, совокупность кредитов и займов сознательно формируется органами исполнительной власти для финансирования экономики и социальной сферы и достижения сбалансированности бюджета. С другой стороны, это долговая нагрузка или «бремя», тяжесть которого проявляется по-разному. Экономист Л. Брагинской рассматривает долг как задолженность государства, возникающую при формировании дополнительных ресурсов страны. Однако есть и отрицательная сторона — это нагрузка не только на государственный, но и корпоративный сектор экономики, а также на домохозяйства. Поскольку под бременем долга принято понимать ухудшение условий проживания тех, кто обязан платить налоги, для последующей уплаты государством процентов с целью погашения долга.

Теоретическая база разработки проблемы формирования и управления государственным и муниципальным долгом сформирована большинством экономических школ.

В классической теории экономисты (Л. Смит, Д. Рикардо, Дж. Милль) высказывались против существования долга, который, по их словам, «ложится на государство тяжким бременем». Представители классической школы исходили из того, что правительство, увеличивая долги, собирает налоги для уплаты процентов по этому долгу, приводит к уменьшению в экономике наличных денег и капитала, а также использует полученные заемные средства менее производительно, чем это могли бы сделать частные предприниматели.

Кейнсианская экономическая школа рассматривает формирование государственного и муниципального долга как элемент стабилизационной политики в условиях дефицитного финансирования. Кроме того, ученые выделяли положительные стороны такого финансирования в отсутствии инфляционного воздействия на экономику. Однако они не рассматривали никакого переложения на будущие поколения первичного реального бремени.

Неоклассическая школа рассматривала внешний и внутренний долг как две равнозначные экономические категории. Они допускали перенос текущего долга на последующие поколения, т. е. возможность постоянного рефинансирования.

Известнейшие представители монетаризма (И. Фишер, М. Фридман и др.) были против использования государственного долга в качестве инструмента стабилизации экономики, говоря об отсутствии какого-либо положительного результата.

Однако современные экономисты не видят серьезных препятствий для долгового финансирования бюджетного дефицита. Например, представители шведской экономической школы предлагают балансировать доходы и расходы в зависимости от экономического цикла. Эго теория получила название «циклического балансирования бюджета». В ней предусматривается погашение образовавшегося дефицита последующим бюджетным профицитом, возникшим на следующей фазе, следующей за депрессией. Однако временные периоды этих фаз могут не совпадать, что является слабым местом данной теории.

Немецкая школа указывает, что если правительство страны избегает заимствований, то оно вынуждено прибегать к другим мерам, в частности, к увеличению ставки налогов, тем самым лишая средств современное население и не заботясь при этом об их интересах.

Популярным является позиция американского макроэкономиста П. Кругман, который отрицает проблему перекладывания долгового бремени на будущее поколение, аргументируя это тем, что хотя обязательства по обслуживанию долга и переходят к новому поколению, но к нему же переходят и права получения новых платежей.

Из всех концепций можно сделать главный вывод в отношении долговой политики государства: заимствования являются эффективным инструментом управления сбалансированностью бюджетной системы при условии контроля объема и сроков займов и с учетом фазы экономического цикла региональной и мировой экономики.

Рассмотрим состав и структуру государственного и муниципального долга. В него включаются долговые обязательства по кредитам, но размещенным на финансовом рынке государственным ценным бумагам, бюджетным кредитам, государственным гарантиям и пр. По срокам группировка обязательств делятся:

• — на краткосрочные (до 1 года);
• — среднесрочные (до 1—5 лет);
• — долгосрочные (5—30 лет).

По валюте займа все обязательства подразделяются на внутренние, т. е. привлеченные в рублях, и на внешние, привлеченные за рубежом в иностранной валюте. Конечно, есть несколько мнений, но поводу соотношения внутренних и внешних заимствований. К положительным сторонам внутренних займов относятся поддержание национальной валюты, лояльность приобретателей ценных бумаг и кредиторов. Однако внутренние займы «вымывают» на определенный срок свободные денежные средства из экономики.

С внешними займами — противоположная картина. Привлеченный дополнительный зарубежный долговой капитал дополняет ресурсы общественного сектора, хотя бы на время. То есть решается проблема с нехваткой «длинных денег». Однако есть мнение, что это провоцирует импорт инфляции и требует поддержки курса валюты займа.

В общий объем государственного долга Российской Федерации включается:

• — номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в рублях или иностранной валюте;
• — объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в рублях или иностранной валюте;
• — объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
• — объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации или иностранной валюте;
• — объем иных обязательств.

При реализации долговой политики правительство учитывает набор факторов, которые позволяют оценить возможности экономики в целом и бюджетной системы в частности относительно роста долга. Таким образом, формы и масштабы заимствований определяются следующим набором факторов.

• 1. Макроэкономические условия реализации долговой политики, которые формируются в прогнозе социально-экономического развития. Это абсолютные и относительные значения прироста ВВП, НД, курс рубля, цены на нефть марки Urals, инфляцию и другие параметры.
• 2. Уровень государственного долга, который определяется относительно ВВП, а также его состав и структура. В настоящее время предлагаемые МВФ в аналитических целях пороговые значения показателя внешней долговой устойчивости, характеризующего отношение внешнего долга страны к годовому объему ВВП, составляют: для низкой степени риска — 30%, для средней степени — 40%, для высокой степени — 50%. Также внимание уделяется «бюджетной позиции», т. е. набору показателей долговой устойчивости (табл. 9.1).

По данным табл. 9.1 можно говорить о достаточно позитивной «бюджетной позиции» России. Однако секторальные санкции и кризисные явления в международной экономики могут потребовать новых подходов к определению оптимальных пропорций долговой нагрузки на бюджет.

3. Состояние рынка капитала позволяет определить емкость внутреннего долгового рынка ценных бумаг, чтобы оценить возможности привлечения долгового финансирования в рублях.

• 4. Государственные гарантии Российской Федерации стали активно использоваться в качестве условия привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, государственного-частного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции.
• 5. Сохранение потребности в привлечении зарубежного заемного капитала со стороны корпоративного сектора.

По мнению экспертов, ситуация на долговом рынке складывается гак, что в последние десять лет внешний долг России не сокращается. Они приводят данные по расчету растущего объема задолженности в расчете на каждого гражданина нашей страны, которая увеличилась за вышеуказанный период почти на треть, являясь при этом свидетельством нестабильной экономической ситуации в стране.

Государственный долг увеличится с 8731,5 млрд руб. (12% ВВП) в 2014 г. до И 563,8 млрд руб. (12,8% ВВП) в 2017 г. При этом доли государственного внутреннего и внешнего долга будут сохраняться на уровне 74,8—73,6% и 25,5—26,4% соответственно. Динамика объема и структуры государственного долга в 2012—2017 гг. (на конец года) представлена в табл. 9.2.^[1]

Структура государственного долга Российской Федерации в 2012;2017 гг.1.

Несмотря на пессимистичные настроения экспертов уровень долговой нагрузки на российскую бюджетную систему является приемлемым. Требуется лишь не «перегружать» бюджет излишними заимствованиями, а значит искать новые источники и подходы финансирования дефицита бюджета.

Поскольку в условиях ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры в 2015—2017 гг. существуют риски, что не удастся привлечь средства в необходимых объемах и на приемлемых условиях за счет размещения на финансовых рынках государственных ценных бумаг для финансирования дефицита федерального бюджета, а также получить недостаточно средств от приватизации.

• [1] Источник: официальный сайт Минфина России. URL: http://www.minfin.ru (дата обращения: 10.05.2015 г.).