Система исполнительного административно-регулятивного процессуального права

В систему исполнительного административно-регулятивного права входят следующие административно-процессуальные институты.

1. Институт административно-процессуальной регламентации предоставления публичных благ, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность (действия и решения) публичной администрации, иных административно-публичных органов по разрешению административных дел о предоставлении и обеспечении реализации непосредственно или через создаваемые учреждения прав на материальные и нематериальные публичные блага физическим лицам и организациям посредством применения мер административного правопредоставления, а также определяющих взаимное процессуальное положение указанных органов и участников названных дел (административное правопредоставительное процессуальное право).

Административно-правопредоставительное производство — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов и должностных лиц по разрешению административных дел, связанных с предоставлением физическим лицам и организациям на основании их обращений материальных и нематериальных публичных благ, в частности субъективных юридических прав или правового статуса, либо с официальным публичным подтверждением указанных прав или правового статуса, а также с обеспечением их реализации посредством применения мер административного правопредоставления и правообеспечения.

К числу правопредоставительных производств можно, в частности, отнести производства по делам о гражданстве, по назначению пенсий и пособий, предоставлению права пользования земельными участками, статусов юридического лица или индивидуального предпринимателя, беженца или вынужденного переселенца, предоставлению налоговых и иных льгот и др. При этом соответствующие права, правовой статус могут предоставляться физическим лицам и организациям в рамках рассматриваемого производства как посредством административного распорядительства, т. е. путем издания (принятия) органами публичной администрации индивидуальных административноправовых актов (права на земельный участок, права на пенсионное обеспечение), так и посредством государственной регистрации (право на заключение брака, права на недвижимое имущество, правовой статус юридического лица или индивидуального предпринимателя), а также посредством принятия специальных экзаменов и проведения иных испытаний (правовой статус нотариуса, патентного поверенного, кадастрового инженера).

Деятельность административно-публичных органов по предоставлению физическим лицам и организациям определенных прав или признания за ними определенного правового статуса включается обычно в состав производства по разрешению предложений и заявлений^[1]. Вместе с тем особенности разрешаемых в ходе указанной деятельности административных дел, в частности способ и порядок предоставления физическим лицам и организациям субъективных прав, позволяют выделить этот вид деятельности административно-публичных органов в самостоятельное производство в структуре административно-регулятивного процесса. Рассмотрим основные характерные особенности административно-правопредоставителъпого производства.

• 1. Предметом рассматриваемого производства являются административные дела, связанные с предоставлением физическим лицам и организациям определенных субъективных публичных или частных прав либо определенного публично-правового статуса. В рамках рассматриваемого производства могут предоставляться два вида прав (правового статуса).
• а) публичные права (публично-правовой статус), предоставляемые лицу от имени государства или муниципального образования, реализация которых обеспечивается ими как организационно, так и материально;
• б) частные нрава (частно-правовой статус), в приобретении которых государство или муниципальное образование оказывают властное содействие.

К категории указанных публичных прав (публично-правовых статусов) можно, в частности, отнести:

• 1) правовой статус гражданина Российской Федерации;
• 2) право на пенсионное обеспечение и на получение социальных пособий;
• 3) право на предоставление налоговых льгот и отсрочки по уплате налогов;
• 4) право на выплату государственных пособий;
• 5) право на субсидии из государственного или муниципального бюджетов;
• 6) статус безработного гражданина и право на получение пособия по безработице;
• 7) статус беженца;
• 8) статус государственного служащего.

К категории частных прав (частно-правовых статусов), предоставляемых в рамках административно-правопредоставительного производства, можно, в частности, отнести:

• 1) право собственности и иные вещные права на объекты недвижимого имущества;
• 2) право на предоставление жилых помещений из государственного и муниципального жилищного фондов по договорам социального найма;
• 3) право на получение в собственность или в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
• 4) право пользования водными объектами;
• 5) право на заключение брака;
• 6) правовой статус юридического лица;
• 7) правовой статус индивидуального предпринимателя;
• 8) правовой статус опекуна (попечителя).
• 2. Субъективные публичные права или правовые статусы предоставляются заявителям компетентными административно-публичными органами в рамках правопредоставительного производства посредством издания (принятия) ими индивидуальных административно-распорядительных актов (решений, приказов, постановлений, распоряжений), а также посредством совершения иных юридически значимых действий, в частности регистрационных. Предоставление лицу определенного субъективного права или правового статуса может быть удостоверено соответствующим свидетельством или удостоверением, выдаваемым административно-публичным органом, разрешившим дело.
• 3. Сторонами правопредоставительного производства являются: правопредоставляющий административно-публичный орган и соискатель, т. е. физическое лицо или организация, претендующие на приобретение определенного субъективного права или правового статуса.
• 2. Институт административно-процессуальной регламентации возложения публичных обязанностей, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность (действия и решения) публичной администрации, иных административно-публичных органов по разрешению административных дел о возложении на физических лиц и организации публичных юридических обязанностей посредством применения мер административного обязывания, а также определяющих взаимное процессуальное положение указанных органов и участников названных дел (административное обязывающее процессуальное право).

Административно-обязывающее производство — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов и должностных лиц по разрешению административных дел, связанных с возложением на физических лиц и организации публичных юридических обязанностей и обеспечением их исполнения посредством применения мер административного обязывания.

К административно-обязывающим производствам могут быть отнесены производства по постановке на налоговый учет налогоплательщиков, на учет плательщиков страховых взносов, по регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, по призыву граждан на срочную военную службу и на военные сборы, но таможенному декларированию.

3. Институт административно-процессуальной регламентации публичного поощрения, включающий административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) публичной администрации, иных административно-публичных органов по разрешению административных дел о поощрении физических лиц и организаций посредством применения мер административного поощрения, а также определяющих взаимное процессуальное положение указанных органов и участников названных дел (административное поощрительное процессуальное право).

Административно-поощрительное производство — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов и должностных лиц по разрешению административных дел, связанных с публичным поощрением физических лиц и организаций посредством применения к ним мер административного поощрения (стимулирования) от имени Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

Анализ действующего административного законодательства России позволяет, с нашей точки зрения, в зависимости от вида поощрения и процессуальных особенностей его применения выделить следующие виды публично-поощрительного производства:

• 1) производство, но награждению граждан государственными наградами (звание Героя РФ, ордена, медали, почетные звания РФ) — наградное производство;
• 2) производство по присуждению государственных премий в области науки и технологий, литературы и искусства — премиальное производство;
• 3) производство по награждению почетными грамотами и благодарностями — благодарственное производство.

В публично-поощрительном производстве имеется, как правило, сложный состав участников. В частности, участниками наградного производства являются:

• 1) административно-публичный орган или организация, ходатайствующие о награждении физического лица (ходатайствующий орган), в качестве которых могут выступать администрация организации, орган местного самоуправления;
• 2) административно-публичный орган, предварительно рассматривающий ходатайство и направляющий представление о награждении в вышестоящий орган (представляющий орган), которым может, в частности, являться орган исполнительной власти субъекта РФ или федеральный орган исполнительной власти;
• 3) административно-публичный орган, разрешающий дело по существу и принимающий решение о награждении (поощрительный орган) — Администрация Президента РФ и Президент РФ;
• 4) административно-публичный орган, исполняющий решение о награждении и награждающий и вручающий награду гражданину или группе граждан (исполняющий орган) — Президент РФ либо иные уполномоченные им органы и должностные лица;
• 5) физическое лицо (группа физических лиц), представляемое к государственной награде (соискатель).

Сторонами в наградном производстве выступают ходатайствующий, представляющий, поощрительный и награждающий органы. Соискатель является не стороной, а заинтересованным лицом, поскольку не совершает в данном производстве никаких юридически значимых действий.

В премиальном производстве имеются, как правило, следующие участники:

• 1) ходатайствующий орган, выдвигающий работы в области науки, техники, культуры и искусства на соискание соответствующей премии, в качестве которого может выступать ученый, научный или научно-технический совет, совет организации (предприятия), а также другие органы и организации;
• 2) представляющий орган, направляющий соответствующие предложения о присуждении государственной премии в компетентный орган, имеющий право принимать решения о премировании (Минобрнауки России, Минкультуры России, Комиссия при Президенте РФ по государственным премиям РФ в области науки и технологий и др.);
• 3) премирующий орган, рассматривающий поступившие предложения и принимающий решения о присуждении соответствующих премий (Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти);
• 4) соискатель премии, т. е. физическое лицо или группа физических лиц (авторский коллектив), работа которых представляется на соискание соответствующей премии.

Сторонами в премиальном производстве являются только соответствующие административно-публичные органы: ходатайствующий и премирующий. Соискатель в этом производстве выступает в качестве заинтересованного лица, поскольку нс совершает в ходе возбуждения и разрешения премиального дела никаких юридически значимых действий.

Рассмотрим особенности стадий публично-поощрительного производства.

• 1. Стадия возбуждения поощрительного дела. Поощрительное дело возбуждается, как правило, по инициативе трудовых коллективов предприятий, учреждений, организаций, творческих союзов и других общественных объединений, а также органов местного самоуправления и органов государственной власти. Дело возбуждается посредством направления соответствующего ходатайства о поощрении физического или юридического лица (группы физических лиц) в компетентный административнопубличный орган, имеющий право непосредственно разрешить дело либо направить соответствующее представление о поощрении в вышестоящий орган. В частности, ходатайство о награждении гражданина государственной наградой направляется для возбуждения дела не непосредственно в Администрацию Президента РФ, а главе исполнительной власти соответствующего субъекта РФ или в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Поощрительное дело считается возбужденным с момента принятия и регистрации соответствующим компетентным административно-публичным органом ходатайства о поощрении с приложенными к нему необходимыми документами.
• 2. Стадия предварительного рассмотрения ходатайства о поощрении. На этой стадии орган, принявший ходатайство и другие приложенные к нему документы и материалы, осуществляет их предварительное изучение, проверку на предмет соответствия действующему законодательству. В ходе проверки представленных документов и материалов определяется также соответствие соискателя, достигнутых им результатов в производственной, научно-технической, творческой и иных сферах деятельности установленным законодательством и практикой требованиям, соблюдение которых необходимо для применения искомого вида поощрения. В процессе предварительного рассмотрения ходатайства и иных материалов дела могут привлекаться специалисты и эксперты в соответствующих областях научной или творческой деятельности для дачи заключений о возможности принятия решения о поощрении соискателя, в отношении которого поступило ходатайство, могут заслушиваться мнения представителей творческих и иных общественных объединений. По окончании изучения и проверки представленных документов и иных материалов, заключений экспертов представляющим органом принимается промежуточное решение о возможности или невозможности дальнейшего рассмотрения дела о поощрении. Предварительное решение соответствующего представляющего органа о возможности поощрения соискателя может приниматься в форме представления, предложения или заключения.
• 3. Стадия рассмотрения поощрительного дела по существу и принятия по нему решения. На этой стадии поощряющий орган рассматривает поступившее к нему от представляющего органа представление (предложение, заключение) о поощрении соискателя и все иные документы и материалы дела. По окончании рассмотрения материалов дела поощряющий орган принимает решение о поощрении или об отказе в поощрении соискателя. Дело может рассматриваться по существу как коллегиальным органом, например Правительством РФ, так и единолично уполномоченным должностным лицом, в частности Президентом РФ, главой республики, губернатором области (края) в соответствии с подведомственностью им дел о публичном поощрении. Решение о поощрении независимо от его вида принимается в форме административно-распорядительного акта. В частности, решения о награждении физических лиц государственными наградами, почетными грамотами принимаются Президентом РФ в форме указов. Решения Правительства РФ о присуждении государственных премий в области науки и техники, о награждении почетными грамотами принимаются в форме распоряжений.
• 4. Стадия пересмотра решения о поощрении или об отказе в поощрении (факультативная). Действующими НПА, регулирующими различные виды поощрительного производства, вообще не оговаривается право заинтересованных лиц на обжалование решений об отказе в удовлетворении заявленных ходатайств о поощрении. Очевидно, это обусловлено тем, что указанными нормативными актами не предусматривается и принятие каких-либо специальных решений об отказе в удовлетворении ходатайств о поощрении.

С нашей точки зрения, право обжалования решения об отказе в удовлетворении ходатайства о поощрении должно предоставляться ходатайствующему органу, а также соискателю. Кроме того, в отдельных случаях указанным лицам должно предоставляться право на обжалование решений о государственном поощрении других соискателей. Обжалование таких решений возможно, по нашему мнению, в премиальном производстве, в котором одновременно участвует несколько или даже множество соискателей. Каждый из этих соискателей вправе претендовать на присуждение государственной премии за свой вклад в развитие науки, техники, культуры и искусства, а, соответственно, в случае отказа в поощрении вправе поставить перед поощряющим органом вопрос об обоснованности поощрения других соискателей. При этом в жалобе ходатайствующий орган или соискатель вправе требовать проведения независимой дополнительной экспертизы представленных на соискание премии работ с целью их более объективной оценки. Обжалование отказных решений в государственнопоощрительном производстве может осуществляться, с нашей точки зрения, как в вышестоящий административно-публичный орган, так и непосредственно сразу в суд. Разумеется, в соответствующих НПА должны быть определены сроки обращения с жалобами, сроки и порядок их рассмотрения компетентными административно-публичными органами.

5. Стадия исполнения вынесенного по поощрительному делу решения. На данной стадии компетентными административно-публичными органами, их должностными лицами производятся необходимые действия, связанные с исполнением решения о поощрении соискателя. В частности, на этой стадии производится вручение соискателям государственных наград, передача им премиальных денежных сумм, вручение почетных грамот и дипломов и т.н. В подтверждение произведенного поощрения соискателям выдаются соответствующие документы (удостоверения, свидетельства, дипломы). В ряде случаев поощренные соискатели приобретают особый правовой статус. В частности, физические лица, которым присвоены почетные звания, а также награжденные орденами, приобретают определенные дополнительные права (льготы). Однако реализация этих субъективных прав осуществляется награжденными самостоятельно по их усмотрению либо в рамках других административных производств, в частности правопредоставительного.

• [1] См., например: Сорокин В. Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 575—588.