Административное санкционирующее процессуальное право

Институт административно-процессуальной регламентации административного санкционирования охватывает административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) административно-публичных органов, но разрешению административных дел об официальном одобрении, разрешении, признании правильными, допустимыми, возможными отдельных видов правомерного поведения физических лиц, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления посредством применения мер административного санкционирования, а также определяющих взаимное процессуальное положение указанных органов и участников названных дел (административное санкционирующее процессуальное право).

Нормы указанного института определяют порядок осуществления административного санкционирующего процесса.

Административный санкционирующий процесс — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению административных дел, связанных с официальным одобрением, разрешением, признанием правильными, допустимым, возможным отдельных видов правомерного поведения (деятельности, действий) физических лиц, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления посредством применения к ним мер административного санкционирования.

В структуре административно-санкционирующего процесса можно выделить два вида административных производств: учетно-регистрационное и лицензионно-разрешительное. Соответственно в системе административного санкционирующего процессуального права выделяются два административно-процессуальных субинститута учетно-регистрационное процессуальное право и лицензионно-разрешительное процессуальное право.

1. Учетно-регистрационное производство, в рамках которого разрешаются административные дела о государственной регистрации объектов, оборот или эксплуатация которых может создавать угрозы общественной безопасности (регистрация транспортных средств, опасных производственных объектов, лекарственных средств и т.н.).

Сторонами учетно-регистрационного производства являются: учетнорегистрирующий орган и физическое лицо или организация, претендующие на признание и подтверждение со стороны государства определенного правового статуса (состояния), субъективных нрав, иных юридических фактов (заявитель). От имени заявителя в учетно-регистрационном производстве может участвовать его представитель на основании надлежащим образом оформленной доверенности. К участию в учетно-регистрационном производстве по решению учетно-регистрирующего органа могут привлекаться и другие лица, в частности специалисты и эксперты, заключения которых необходимы для принятия решения по делу. Например, в процессе государственной регистрации новых лекарственных средств, товарных знаков в обязательном порядке должна проводиться экспертиза качества этих средств и заявок на товарные знаки с привлечением соответствующих специалистов-экспертов.

Особенности общепроцессуальных стадий в учетно-регистрационном производстве сводятся главным образом к следующему.

1. Стадия возбуждения учетно-регистрационного дела. Учетно-регистрационное дело возбуждается учетно-регистрирующим органом, как правило, на основании соответствующего заявления (заявки) заинтересованного лица и прилагаемых к нему необходимых документов. В некоторых случаях производство может возбуждаться на основании сообщений и иных официальных документов, направляемых в соответствующий учетно-регистрирующий орган другими государственными органами или органами местного самоуправления либо по собственной инициативе указанного органа. Для возбуждения отдельных видов учетно-регистрационных производств заявитель помимо определенных документов должен также представить учетно-регистрирующему органу подлежащие регистрации объекты. В частности, для регистрации транспортного средства его владелец обязан представить соответствующему органу ГИБДД МВД России само это транспортное средство, подлежащее осмотру. Лица, регистрирующие огнестрельное оружие, обязаны представить в соответствующий орган внутренних дел это оружие и патроны к нему для осмотра. Для регистрации лекарственных средств представляются образцы этих средств.

Дело следует считать возбужденным и принятым к производству соответствующим учетно-регистрирующим органом с момента регистрации этим органом представленных заявителем документов. Однако в некоторых случаях регистрация представленных заявителем документов не влечет возбуждения дела и принятия его к производству. Например, после принятия патентным ведомством заявки о регистрации товарного знака в течение месяца производится ее предварительная экспертиза и только по результатам этой экспертизы решается вопрос о принятии заявки к рассмотрению, т. е. о возбуждении учетно-регистрационного производства. Оформление решения о возбуждении учетно-регистрационного дела в виде отдельного процессуального акта (постановления и т. п.) действующим законодательством не предусматривается. В регистрации заявления (заявки), а соответственно и в возбуждении учетно-регистрационного дела может быть отказано не только в случае непредставления заявителем предусмотренных соответствующим специальным НПА документов либо их ненадлежащего оформления, но и в случае непредставления подлежащих регистрации объектов, когда их представление является обязательным. Процессуальная форма решения об отказе в возбуждении учетно-регистрационного дела действующими НПА, как правило, не устанавливается, хотя необходимость правового урегулирования этого вопроса во всех видах учетно-регистрационных производств, с нашей точки зрения, не вызывает сомнений.

2. Стадия предварительной проверки (экспертизы) представленных для государственного учета или на регистрацию документов и объектов. Данная стадия присутствует во всех учетно-регистрационных производствах. Нормативные правовые акты, регулирующие различные виды таких производств, как правило, устанавливают сроки проведения предварительной проверки, предшествующей регистрации. На рассматриваемой стадии учетно-регистрирующий орган осуществляет проверку представленных заявителем документов на предмет соответствия их содержания действующе щему законодательству и фактическим обстоятельствам дела. Проверяется также подлинность представленных документов.

В процессе проверки может проводиться экспертиза с участием соответствующих специалистов. Например, такие экспертизы проводятся при решении вопросов о регистрации изобретений, товарных знаков. На второй стадии уполномоченными должностными лицами учетно-регистрирующего органа могут производиться и другие проверочные действия. Например, при регистрации транспортных средств в органах ГИБДД МВД России производится их осмотр на предмет соответствия документам, удостоверяющим право собственности, регистрационным документам и паспортам на эти транспортные средства. При регистрации огнестрельного оружия в органах внутренних дел также производится его осмотр с целью проверки соответствия номерных данных этого оружия сведениям, указанным в соответствующих документах. В некоторых случаях в ходе проведения проверки допускается присутствие в учетно-регистрирующем органе заявителя или его представителей. В частности, владелец регистрируемого транспортного средства вправе присутствовать при осмотре этого транспортного средства в органе ГИБДД МВД России.

Проведение в процессе регистрации (учета) указанных проверочных действий позволяет обеспечивать косвенный государственный контроль за соблюдением действующего законодательства в соответствующей сфере, выявлять его нарушения. Результаты предварительной проверки представленных для учета или на регистрацию документов и объектов непосредственно влияют на принятие учетно-регистрирующим органом решения об учете (регистрации) или об отказе в учете (регистрации) соответствующего объекта.

3. Стадия принятия решения по делу и его юридического оформления. Решение о постановке на учет или о регистрации того или иного объекта принимается единолично уполномоченным на то должностным лицом учетно-регистрирующего органа. Решение о регистрации оформляется юридически путем присвоения учитываемому (регистрируемому) объекту порядкового (идентификационного) номера и внесения соответствующей записи о регистрации (учете) в единый государственный реестр (книгу) либо в иной регистрационный (учетный) документ. В подтверждение принятого решения о постановке на государственный учет или о государственной регистрации соответствующего объекта заявителю выдается свидетельство (удостоверение, паспорт и т. п.) о постановке на учет (о государственной регистрации). Как правило, НПА, регулирующие порядок осуществления отдельных видов учетно-регистрационных производств, устанавливают срок, в течение которого учетно-регистрирующий орган должен принять решение о постановке на государственный учет (государственной регистрации) и выдать заявителю соответствующий документ либо произвести учетно-регистрационную запись в представленном документе.

Решение учетно-регистрирующего органа об отказе в учете (регистрации) заявленного объекта должно быть обоснованным. Основания для отказа в учете (регистрации), как правило, исчерпывающим образом указываются в соответствующих НПА. Однако процессуальная форма решения об отказе в учете (регистрации) этими актами не регламентируется. В некоторых из них указывается лишь на необходимость направления учетно-регистрирующим органом в адрес заявителя письменного мотивированного сообщения (копии решения) об отказе в учете (регистрации). Представляется, что процессуальная форма решения об отказе в учете (регистрации), сроки и порядок уведомления заявителя об этом решении должны быть четко определены в соответствующих НПА.

• 4. Стадия обжалования (опротестования) принятого по учетно-регистрационному делу решения. В соответствии с действующим законодательством право обжалования решения учетно-регистрирующего органа предоставляется только лицу, в отношении которого это решение принято. Обжалованию со стороны заявителя может подлежать, в частности, решение об отказе в регистрации (постановке на учет) того или иного объекта либо решение об отмене регистрации (снятии с учета), принятое не по его инициативе. Кроме того, лицо, в отношении которого производятся учетнорегистрационные действия, вправе обжаловать любые совершаемые учетнорегистрирующим органом в ходе всего производства и на любой его стадии действия (бездействие), в частности отказ в принятии заявления и иных документов, истребование дополнительных документов, не предусмотренных законодательством. Обжалование решения и действий учетно-регистрирующего органа может производиться как в вышестоящий орган, так и в суд. С нашей точки зрения, право обжалования решения учетно-регистрирующего органа должно быть предоставлено не только лицу, в отношении которого ведется учетно-регистрационное производство, но и другим заинтересованным лицам, на правовое положение которых может повлиять это решение. Решение о постановке на учет или о регистрации, в том числе оформленное в виде учетно-регистрационной записи, или об отказе в учете (регистрации) может быть опротестовано прокурором. Рассмотрение такого протеста производится в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации».
• 5. Стадия исполнения решения в учетно-регистрационном производстве отсутствует, поскольку само решение об учете (регистрации) или об отказе в учете (регистрации) того или иного объекта не требует принудительного исполнения. После принятия решения об учете (регистрации) физическое лицо или организация приобретают определенный правовой статус, у них возникают, изменяются или прекращаются определенные права и обязанности, ограничения прав. Реализация возникшего в результате государственного учета (государственной регистрации) правового статуса, прав и обязанностей осуществляется лицом, в отношении которого вынесено решение, самостоятельно либо посредством возбуждения и осуществления других административных и судебных производств. В некоторых случаях решения об учете (регистрации) тех или иных объектов создают правовую основу для возбуждения административно-надзорного производства, в ходе которого компетентными административно-публичными органами осуществляется надзор за соблюдением лицами, в отношении которых вынесены такие решения, установленных правил пользования учтенными (зарегистрированными) объектами. В частности, административно-надзорное производство может возбуждаться и осуществляться в отношении физических лиц и организаций, зарегистрировавших в органах внутренних дел огнестрельное оружие и боеприпасы, транспортные средства, а в органах Ростехнадзора — опасные производственные объекты.
• 2. Лицензионно-разрешительное производство, в рамках которого разрешаются административные дела о выдаче физическим лицам и организациям специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов предпринимательской или иной деятельности, совершение отдельных действий, которые могут создать угрозу общественной безопасности (выдача лицензий на эксплуатацию опасных производственных объектов, на перевозку пассажиров различными видами транспорта, на приобретение оружия, разрешений на хранение и ношение оружия и т. п.).

Необходимо отметить, что лицензионно-разрешительное производство достаточно полно урегулировано действующим законодательством. В частности, общие начала лицензионной деятельности закреплены специальным Законом о лицензировании. Порядок лицензирования отдельных видов деятельности регулируется специальными федеральными законами, а также положениями о лицензировании, утверждаемыми постановлениями Правительства РФ.

Общие правила осуществления производства по выдаче физическим лицам и организациям разрешений на совершение отдельных юридических действий действующим законодательством не урегулированы. Основания и порядок выдачи таких разрешений регламентируются отдельными законами и издаваемыми на их основе подзаконными НПА. Например, основания и порядок выдачи гражданам и юридическим лицам разрешений на хранение, ношение, использование и транспортирование огнестрельного оружия определяются Федеральным законом от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», а также соответствующими постановлениями Правительства РФ и НПА МВД России.

Таким образом, в структуре действующего административного законодательства можно выделить два блока НПА, регулирующих лицензионно-разрешительное производство: законодательство о лицензировании (лицензионное законодательство) и законодательство о выдаче разрешений (разрешительное законодательство). Взаимосвязь между этими законодательными блоками отсутствует. В частности, не определены общие правовые начала разрешительной деятельности, не проведено разграничение между лицензированием и иными видами разрешительной деятельности.

В соответствии со ст. 3 Закона о лицензировании под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом, на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью. Таким образом, по смыслу указанной нормы лицензия может выдаваться только на осуществление какой-либо подлежащей лицензированию деятельности, а не на совершение отдельных разовых действий.

Анализ перечня указанных в названном выше законе, а также в других федеральных законах подлежащих лицензированию видов деятельности физических и юридических лиц показывает, что под деятельностью, на осуществление которой необходимо получение лицензии, следует понимать систему многократно повторяемых, продолжаемых во времени действий, направленных на получение прибыли или иного полезного результата. В самом деле, не могут рассматриваться в качестве однократных, разовых мероприятий осуществление образовательной деятельности, строительство зданий и сооружений, производство медицинской техники, телеи радиовещание и другие подобные занятия физических и юридических лиц. Лицензированию подлежат отдельные виды не любой, а, как правило, предпринимательской деятельности, т. е. деятельности, направленной на систематическое получение прибыли. Лицензия выдается соискателю по общему правилу бессрочно, что свидетельствует о предоставлении ему возможности многократного, многолетнего совершения лицензируемых действий.

Вместе с тем в отдельных случаях лицензия может выдаваться и на совершение однократного действия. В частности, в соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об оружии» приобретение огнестрельного оружия гражданами возможно только на основании лицензии, выдаваемой органами внутренних дел. Такие нормы в действующем законодательстве — редкое исключение из общего правила.

В соответствии со ст. 2 Закона о лицензировании лицензированию подлежат те виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, обороне и безопасности государства. Иными словами, критерием отнесения того или иного вида деятельности к лицензируемым является его потенциальная опасность для личности, общества и государства.

Сторонами лицензионного производства в соответствии с анализируемым законом являются: соискатель лицензии и лицензирующий орган, выдающий искомую лицензию. Статьи 13, 14 Закона о лицензировании устанавливают общие правила возбуждения и рассмотрения дел о лицензировании, порядок и сроки принятия решений о выдаче лицензии и основания отказа в выдаче лицензии. Вместе с тем ст. 3 Закона о лицензировании расширительно толкует понятие «лицензирование», включая в его содержание не только выдачу и переоформление лицензий соискателям, но и действия по приостановлению и аннулированию выданных лицензий. Такое расширительное понимание лицензионно-разрешительного производства было поддержано и некоторыми учеными-административистами.

В частности, Д. Н. Бахрах, полагает, что в структуру разрешительного производства включаются такие стадии, как надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий, а также применение к этим лицам мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий^[1]. С нашей точки зрения, лицензионное производство завершается принятием лицензирующим органом решения о выдаче или об отказе в выдаче соискателю искомой лицензии либо о ее переоформлении. Контроль за законностью деятельности лицензиата и применение в отношении его необходимых принудительных мер осуществляется уже в рамках не лицензионного, а других производств — административнонаблюдательного (контрольно-надзорного), поскольку данный вид деятельности направлен на решение совершенно иных задач и осуществляется иными методами.

Законодательство, регулирующее выдачу физическим лицам и организациям различных специальных разрешений, не являющихся лицензиями, как уже отмечалось выше, не имеет определенной системы. В настоящее время в административном законодательстве России отсутствует НПА, который устанавливал бы общие начала разрешительной деятельности соответствующих административно-публичных органов. Анализ отдельных НПА, регулирующих основания и порядок выдачи разрешений на совершение физическими лицами и организациями каких-либо действий, позволяет вывести следующие общие черты, характеризующие разрешительную деятельность компетентных административно-публичных органов.

• 1. Разрешения выдаются физическим лицам и организациям соответствующими административно-публичными органами, как правило, на совершение отдельных, однократных действий, а не на занятие систематической деятельностью. Лицензия позволяет лицензиату многократно совершать типовые действия и также многократно получать необходимый результат этих действий, например систематически строить здания, ежедневно оказывать клиентам типовые услуги, ежедневно производить одну и ту же продукцию. Разрешение предоставляет лицу, получившему его, право на совершение отдельного действия или комплекса взаимосвязанных между собой действий, направленных на достижение однократного результата. Приведем в подтверждение данного вывода примеры из законодательства, регулирующего разрешительную деятельность административно-публичных органов. В соответствии с этим законодательством разрешения выдаются, в частности, на совершение следующих действий (комплекса действий):
• 1) хранение, ношение и транспортирование огнестрельного оружия и боеприпасов^[2];
• 2) ввоз оружия и патронов в Российскую Федерацию и вывоз их из Российской Федерации^[2];
• 3) перевозка крупногабаритных, тяжеловесных грузов, опасных и особо опасных грузов автомобильным транспортом^[4];
• 4) строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства^[5];
• 5) перевод жилого помещения в нежилое и наоборот, перепланировка и переустройство жилого помещения^[6];
• 6) размещение средств наружной рекламы^[7];
• 7) добычу охотничьих и водных биологических ресурсов^[8].

Как видно из приведенных примеров, все перечисленные действия могут быть совершены однократно либо совершаются в течение очень непродолжительного периода времени.

Особой формой разрешения, не относящегося к лицензии и разрешению на совершение отдельного действия, является допуск лица к выполнению какой-либо работы или к какой-либо информации. В частности, в соответствии с действующим законодательством гражданам, работа или служба которых связана с использованием сведений, составляющих государственную тайну, необходимо получение допуска к таким сведениям.

• 2. Разрешения, в том числе допуски, так же, как и лицензии выдаются на совершение таких действий (комплекса действий), которые создают потенциальную угрозу для безопасности граждан и государства либо могут привести к ограничению прав и ущемлению законных интересов граждан и организаций. При этом так же, как и при лицензировании, государством преследуется цель обеспечить необходимый режим безопасности личности, общества и государства, предотвратить возможные нарушения прав граждан и организаций. Выдача компетентным органом разрешения на совершение какого-либо из указанных выше действий позволяет разрешительному органу так же, как и при лицензировании, осуществлять последующий контроль за соблюдением установленных правил совершения разрешенного действия лицом, получившим разрешение.
• 3. Процессуальный порядок выдачи разрешений на совершение различных, но содержанию однократных действий, как видно из анализа соответствующих НПА, строится по одной и той же схеме и принципиально не отличается от порядка лицензирования.

Таким образом, анализ административного законодательства о лицензировании и выдаче разрешений на совершение физическими лицами или организациями отдельных однократных действий показывает, что лицензионная и разрешительная деятельность компетентных административно-публичных органов имеет общие правовые основания, общие цели и сходный порядок осуществления. Единственное разграничение между лицензионной и разрешительной деятельностью может быть проведено на основании различий в предмете лицензии и предмете разрешения. Однако данное различие не влияет на содержание и формы самой административно-процессуальной деятельности, осуществляемой в ходе лицензирования и выдачи разрешений. Указанное обстоятельство позволяет говорить о существовании единого лицензионно-разрешительного производства, в рамках которого компетентными административно-публичными органами производится выдача физическим лицам и организациям как лицензий, так и иных специальных разрешений.

Сторонами лицензионно-разрешительного производства являются лицензионно-разрешительный орган и соискатель лицензии (разрешения).

Рассмотрим далее особенности общепроцессуситных стадий в лицензионно-разрешительном производстве.

• [1] См.: Бахрах Д. II. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 321.
• [2] См.: Федеральный закон «Об оружии».
• [3] См.: Федеральный закон «Об оружии».
• [4] См.: Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
• [5] См.: Градостроительный кодекс РФ.
• [6] См.: Жилищный кодекс РФ.
• [7] См.: Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».
• [8] См.: федеральные законы от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации»; от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологическихресурсов».