Характеристика и особенности применения социальных и экономических методов в практике социальной технологии

Переход к социально ориентированной рыночной экономике требует создания целостной, многообразной и эффективной системы социальной защиты, включающей экономические и правовые гарантии обеспечения основных прав граждан — законодательно закрепленные государством формы и уровни удовлетворения потребностей разных групп населения.

В настоящее время к числу социальных гарантий относятся:

• • нрава, закрепленные конституцией: на груд и льготы, связанные с его условиями, на образование и медицинское обслуживание, на отдых, на жилище;
• • права, устанавливаемые законодательными и нормативными актами: минимальная заработная плата, уровень пенсионного обеспечения, стипендий, пособий социального страхования, пособий отдельным категориям населения.

Необходимо не только сохранение этих гарантий, но и наполнение их новым содержанием, укрепление финансовой базы и, что принципиально важно, дополнение их новыми. Уже до конца переходного периода должны получить свое правовое обеспечение: право на собственность и доходы от нее, право на помощь при незанятости, право на профессиональноквалификационный минимум оплаты труда, право малообеспеченных граждан на социальную поддержку общества. Эти гарантии должны обеспечивать прожиточный минимум всем гражданам РФ.

Прожиточный минимум — минимум денежных средств, необходимых для поддержания жизнедеятельности человека и восстановления его работоспособности.

Методы социальной защиты в новых условиях должны строиться на базе социальных нормативов, представляющих собой научно обоснованные показатели уровня потребления различных благ и услуг, размера денежных доходов и других условий жизнедеятельности населения. Важнейшим среди социальных нормативов является минимальный потребительский бюджет. Он представляет собой систему социальных нормативов, выражающих сложившиеся в обществе представления о минимальном общественно необходимом уровне потребления, обеспечивающем удовлетворение наиболее насущных потребностей. Его общий объем соответствует уровню номинального дохода, который дает возможность удовлетворить потребности в питании на уровне минимальных физиологических норм потребления, покрывающих энергетические затраты и потребность организма в основных питательных веществах, необходимых для жизнедеятельности взрослых, для роста и развития детей. Доходы также должны быть достаточны для обеспечения минимальных потребностей в необходимых предметах одежды, обуви, предметах культурно-бытового назначения и хозяйственного обихода, основных видах услуг.

Традиционно технологии разрабатывания минимального потребительского бюджета формировались на чисто статистической, нормативно-статистической и чисто нормативной базе, т. е. информационнометодических основах.

Статистический подход предполагал использование данных обследований бюджетов населения с уровнем доходов ниже средних. Исходя из них и определялось конкретное количество входящих в бюджет материальных благ и услуг и расходов на них. Значительно более распространенным (а в мировой практике главенствующим) является нормативно-статистический подход. Он предполагает разработку научно обоснованных нормативов для продуктов питания и наиболее важных услуг, прежде всего жилья, и оценки расходов на удовлетворение других видов потребностей по статистическим данным с учетом настоятельности различных потребностей, определяемых на базе тех же статистических закономерностей и экспертных оценок.

При исчислении прожиточного минимума до начала 1990 г. минимальный прожиточный бюджет, который должен был лечь в основу социальных гарантий, разрабатывался практически чисто нормативным методом, с использованием статистической информации в качестве вспомогательной. Бюджет включал приблизительно триста разновидностей различных товаров и услуг, объединенных в «потребительские корзинки»: продукты питания, гардероб, предметы бытового и хозяйственного назначения общесемейного пользования, предметы санитарии и гигиены, лекарства, социально-культурные услуги, содержание детей в дошкольных учреждениях и т. п.

Поскольку потребности разных групп населения различны, нормативы потребления по конкретным продуктам определялись по различным демографическим группам населения: детей по четырем возрастным группам, трудоспособных мужчин и женщин, пенсионеров, жителей города и деревни, семей разного состава. Для количественного определения норм потребления использовались данные специальных научных исследований, статистические данные, экспертные оценки.

Базовой информацией для расчета норм потребления продуктов питания являлись разрабатываемые научным советом при Президиуме АМН СССР «Физиологические нормы потребления пищевых веществ для различных групп населения СССР». Эти нормы рассчитывались по основным пищевым веществам: белкам, жирам, углеводам, незаменимым аминокислотам, микроэлементам, витаминам. Расчеты производились для различных половозрастных категорий населения, а также 5 групп тяжести и интенсивности труда с распределением профессий (наиболее распространенных) по этим группам.

Минимальные нормы потребления продуктов питания определялись для первой группы интенсивности труда по набору продуктов, обеспечивающих нижнюю границу содержания необходимых питательных веществ. Для детей принимались рациональные нормы потребления. В результате «потребительская корзинка» продуктов питания, включающая примерно 70 наименований продуктов питания, обеспечивала в среднем уровень потребления несколько ниже среднего, регистрируемого органами статистики уровня, но имела более сбалансированную структуру, чем в группах населения с уровнем среднедушевого дохода ниже 100 руб. Так, в предлагаемой «корзинке» выше удельный вес белковосодержащих продуктов и овощей и ниже — хлебопродуктов.

Нормативы потребления непродовольственных товаров индивидуального пользования состояли из нормы обеспеченности, дифференцированной по социально-демографическим группам населения, среднего срока службы и объема годового приобретения. Что касается предметов общесемейного пользования, то сначала производилась оценка для семей различного состава, а затем выводились среднесемейные и среднедушевые характеристики.

Отдельным вопросом стоял уровень цен, принимаемых при расчетах стоимостных объемов годовых покупок и, следовательно, годового и месячного объемов минимального потребительского бюджета. Традиционные методики, совпадающие в этом плане с общепринятыми мировыми положениями, предполагали использование в расчетах прейскурантных цен^[1] (величина прожиточного минимума в денежном выражении в 1988 г. была рассчитана с учетом цен колхозного рынка и установлена в размере 84 руб. в месяц, а уже в 1998 г. составила 653 руб. (в 2008 г. прожиточный минимум — 4368 руб.; в 2012 г. — 6457,90 руб.), при установленном — минимальная зарплата 83,49 руб. (в 2008 г. — 2100 руб.; в 2012 г. — 7781 руб.), средняя зарплата — 1093 руб. (в 2008 г. — 4500 руб.; в 2012 г. — 31 731 руб.) (данные Федерации профсоюза Санкт-Петербурга и Ленинградской области) (табл. 11.1).

Величина прожиточного минимума, минимальная и средняя зарплаты (по Санкт-Петербургу и Ленинградской области) Таблица 11.1.

Средняя заработная плата в Санкт-Петербурге^[2]

Средняя заработная плата в Ленинградской области.

Минимальный размер оплаты труда в Санкт-Петербурге⁴*.

Создаваемая в настоящее время система социальной защиты населения во многом базируется на опыте наиболее развитых зарубежных стран с рыночной экономикой. Однако если в России ее основные элементы создаются одноразово, на законодательной основе и в основном^[3]

на государственной экономической базе, то в большинстве других стран система социальной защиты явилась результатом достаточно длительного развития и отличается множеством форм и экономических источников. В то же время системы социальной поддержки имеют и общие, обусловленные основными особенностями социализированной экономики характеристики, что позволяет творчески заимствовать опыт других стран. Рассмотрим с этой точки зрения основные элементы системы социальной защиты.

Минимальный потребительский бюджет — нормативная основа системы социальной защиты. С какими же конкретными функциями это связано?

Прежде всего, объем минимального потребительского бюджета является той границей, которая очерчивает уровень малообеспсченности. Все лица, уровень дохода которых ниже его, автоматически должны быть объектами социальной защиты и иметь право на помощь общества, так как они попадают в категорию бедности.

Бедность — это состояние, вызванное недостатком материальных ресурсов в течение определенного отрезка времени и в такой степени, что ведение нормального образа жизни и наличие условий жизни, которые являются привычными или, по крайней мере, поощряются или принимаются в обществе, становятся невозможными или чрезвычайно затруднительным.

Черта бедности — минимальный уровень реальных доходов, позволяющий гражданам данной страны в данный период времени, при данном уровне цен покрывать расходы на удовлетворение самых основных материальных потребностей, т. е. обеспечивать прожиточный минимум. Прожиточный минимум — минимальный набор продуктов питания, промышленных товаров и услуг, необходимый для обеспечения основных физиологических потребностей человека.

В начале 1920;х гг. в СССР была разработана 17-ступенчатая тарифная система, первая ступень которой рассчитывалась как гарантированная минимальная заработная плата. Она и представляла прожиточный минимум. Однако с конца 1920;х гг. оценить масштабы бедности невозможно, так как анализ обследований бюджетов семей и соответствующие публикации после 1928 г. были прекращены. Долгое время феномену бедности вообще не уделялось внимания. Нерегулярную оценку масштабов бедности можно дать, лишь начиная с 1975 г., когда было введено пособие для малообеспеченных семей. Именно тогда государство установило порог бедности, объявив критерием в проверке нуждаемости душевой доход в семье, равный 50 руб. в месяц. На этом уровне были установлены гарантированный минимум заработной платы и минимальная пенсия.

В 1975 г. в СССР 16% семей рабочих и служащих находились ниже установленной таким образом черты бедности. Десять лет спустя (в 1985 г.) экономисты предлагали поднять «планку» бедности до 75 руб. на душу в месяц: при таком подходе в СССР около 11,3% всех семей оказывались ниже черты бедности. Доля бедных в населении России оставалась примерно на том же уровне и к началу 1990;х гг. Как и в предыдущие годы, общественные науки избегали использовать термины «бедные» или «бедность».

Интересны данные Всемирного банка. Так, внутренний валовый продукт (ВВП) России в 1992 г. составлял 3000 долл. США на человека, в то время как в 1991 г. он составлял 3220 долл. США. В 1994 г. также отмечался рост числа лиц, живущих за пределами черты бедности. Среди причин обеднения отмечается снижение доходов в заработной плате за счет сильной инфляции. В 1993 г. первая статья доходов в бюджете семей была посвящена питанию и представляла собой 80% от заработной платы. В 1990 г. эта статья расходов составляла лишь 30% от заработной платы.

Напомним, что данные о семейных бюджетах позволяют оценить степень экономического развития страны. Обнаружил это в прошлом веке немецкий статистик Эрнст Энгель. Закон Энгеля гласит: но мере роста доходов семьи удельный вес расходов на питание понижается, доля расходов на одежду, жилище и коммунальные услуги меняется мало, а доля расходов на удовлетворение культурных и иных нематериальных нужд заметно возрастает.

Если исходить из закона Энгеля, то в экономическом развитии и по уровню благосостояния своих граждан лидируют Япония и США. Россия же с ее доходами (если даже брать за основу 40% расходов на питание) находится на последнем месте среди крупнейших стран мира. Столь же высокий уровень расходов на питание в США, Канаде и большинстве западноевропейских стран существовал 70−100 лет назад.

В России минимальная заработная плата и минимальная пенсия составляла в 1994 г. 2/3 стоимости минимального продуктового набора. Расчеты Л. С. Ржанициной показали, что за социальным порогом бедности (уровень прожиточного минимума) оказались 119 млн. человек, или 80% жителей России, в том числе 62 млн. человек, или 43%, находятся за порогом физиологической бедности.

Технологии определения бедности. В настоящий момент в социальных науках сложилось две технологии определения бедности.

• • Абсолютный подход. Основан на понимании бедности как абсолютной категории. Уровень бедности определяется на основе прожиточного минимума. При этом подходе границы бедности (так же, как и богатства) определяются экспертно, путем изучения уровня удовлетворения социальных потребностей семей разного типа и размера дохода. В сравнительных международных исследованиях этот подход используется редко, потому что сложно сопоставить стандарты потребления в разных странах.
• • Относительный подход. Бедность рассматривается как относительная категория. Бедными считаются семьи, доходы которых в значительной степени отстают от принятого в данном обществе стандарта благосостояния и не позволяют вести образ жизни, наиболее распространенный в обществе.

Этот подход используется при проведении международных сравнительных исследований значительно чаще.

В данном случае за основу может быть взят показатель «среднедушевой доход семьи». К бедным будет отнесен такой слой людей, которые имеют доход, составляющий половину среднедушевого дохода в данной стране за данный период. К нищим будут относиться люди, чьи доходы составляют половину дохода бедных, или лишь четверть среднедушевого дохода по стране.

На практике широко распространено «административное» определение бедных. В этом случае прожиточный минимум практически не играет роль ориентира в социальной политике, а статусом «бедных» наделяются отдельные категории населения с наибольшим риском обнищания (многодетные семьи, матери-одиночки, пенсионеры).

Однако необходимо отметить, что на сегодняшний день измерение бедности осуществить чрезвычайно трудно. Нет четкой информации о жилищных условиях, наличии предметов длительного пользования, неизвестен удельный вес второй работы, реальные доходы и т. д. Например, по мнению В. Б. Медведева, выделяются три уровня измерения бедности:

• • действующая статистическая модель — определение бедности количественным методом по принятым нормативам;
• • расширенная модель статистического анализа;
• • поддающиеся статистическому анализу типичные факторы риска.

Проблема бедных — одна из самых сложных для любого правительства. С одной стороны, степень цивилизованности страны прямо определяется тем, насколько сносные условия существования она может обеспечить своим беднякам. С другой — чрезмерная забота о бедных ослабляет стимулы к труду наиболее одаренных, трудоспособных и трудолюбивых граждан и грозит снижением общего уровня экономического развития страны. Эго реальное противоречие экономики.

Например, даже в такой богатой стране, как США, существует чрезвычайно разветвленная система социальной поддержки беднейших семей, поскольку в этой стране примерно 33 млн. человек, или 13,5% всего населения, имеют доходы ниже прожиточного минимума. Это значит, что эти люди живут ниже черты бедности, или, проще говоря, в бедности, поскольку не могут позволить себе приобрести тот набор товаров и услуг, который образует прожиточный минимум.

Поддержка нетрудоспособных граждан, например инвалидов детства, многодетных или неполных семей — всех, кто по объективным причинам просто не в состоянии заработать себе хотя бы прожиточный минимум, осуществляется за счет налоговых и других поступлений в бюджет государства.

Государство при этом выступает в роли перераспределителя доходов между различными группами граждан (такие перераспределения обычно называют трансфертными платежами — от английского слова «transfer» — перемещение, передача).

Вторая важнейшая функция минимального бюджета — собственно функция нормативной основы социальной защиты. От минимального бюджета зависят размеры законодательно устанавливаемой минимальной зарплаты, а от нее, в свою очередь, — размеры всех пенсий, пособий, стипендий и прочих выплат, устанавливаемых как процентное отношение к размеру минимальной зарплаты.

В странах с более высоким уровнем социальной защиты эти показатели менее дифференцированы. Так в Швеции максимальная зарплата лишь в два раза больше минимальной, а минимальная составляет около трех четвертей средней.

Проблема уровня доходов была актуальной на всех этапах развития Советского Союза. Так, в 1946 г. разрыв между 10% трудящихся с высокими и 10% самыми низкими доходами составлял 7,24 раза, в 1956 г. — 4,44 раза, в 1966 г. — 3,26 раза, в начале 80-х гг. — примерно 3 раза. В целом в советское время сохранялась устойчивая тенденция к улучшению материального (финансового) обеспечения граждан. Однако с середины 80-х гг. можно обнаружить другую тенденцию социальной политики государства, в основе которой лежал не процесс выравнивания доходов, а, наоборот, разделение общества на богатых и обездоленных, резкая имущественная дифференциация.

Разрыв доходов между бедными и богатыми в развитых европейских странах колеблется от 1:6 до 1:9. Если он превышает соотношение 1:10, то, по мировым стандартам, общество вступает в зону социальной нестабильности. В 1991 г. такой разрыв в России составил 1:5, в 1993 г. — 1:10,4, а в 1995 г. — 1:14,6. В Москве и Санкт-Петербурге в 1996 г. этот разрыв составил 1:60, а по итогам декларирования доходов 1997 г. (т.е. легально заявляемых доходов только работающих жителей) очевидно, что доходы 20% самых высокооплачиваемых и 20% самых низкооплачиваемых москвичей и петербуржцев различаются в 36 раз. Следует также учесть, что среди 20% самых бедных москвичей и петербуржцев есть свои самые бедные. Государство обязано противодействовать опасной социальной поляризации.

Нормативы минимального потребительского бюджета являются также основой для установления и пересмотра норм потребления в учреждениях сферы социально-культурных услуг, действующих на бесплатной основе: больниц, детских дошкольных учреждений и учреждений социальной защиты.

Третья функция: «потребительская корзинка» — набор предметов, входящих в состав минимального потребительского бюджета, — служит основой для регистрации индекса цен на товары и услуги, что, в свою очередь, является важнейшим элементом формирования системы социальной поддержки населения.

Напомним, что послевоенная экономическая обстановка на Западе характеризовалась двумя периодами в развитии инфляционных процессов. Складывавшиеся механизмы государственного регулирования довольно широко использовали инфляцию в качестве стимула экономического роста, занятости и роста расходов на социальные цели. В дальнейшем инфляция приобрела самодавлеющий характер, возникла так называемая «инфляционная спираль», когда экономический рост заменяется ростом цен и доходов. В результате отрицательных последствий «стагфляции» в начале 80-х гг. было произведено коренное изменение в экономической политике государства, основой которой стало проведение антиинфляционных мер.

В соответствии с общим изменением курса экономической политики менялась и политика индексации доходов. С первой половины 50-х гг. индексация заработной платы стала закрепляться в коллективных договорах в форме повышения часовых ставок оплаты на официальный процент роста цен. Государство, в свою очередь, проводило повышение зарплаты государственных служащих, пособий и пенсий. В 60-х гг. был сформирован законодательный и организационный механизм индексации доходов. Он имел в разных странах некоторые отличия. В странах Северной Европы и Италии индексации, в соответствии с опубликованным официальным индексом цен, подлежали все виды доходов всех лиц, работавших по найму. В Северной Америке и Центральной Европе закон устанавливал обязательную индексацию минимальной заработной платы, пенсий, пособий и зарплаты государственных служащих. Оплата труда остальных категорий работников регулировалась коллективными договорами. Пороговый уровень цен, являющийся сигналом для проведения индексации, колебался от 1 до 3%.

С начала 80-х гг., с переходом к антиинфляционной политике, начался почти повсеместный отказ от разветвленных индексационных систем. Вместо повышения зарплаты, автоматически следовавшего за повышением цен, стали прибегать к так называемому отсроченному повышению — закрепленному в договоре обязательству государства и предпринимателей повысить в течение определенного времени зарплату на определенный процент. Обязательной индексации подлежали минимальная заработная плата, пенсии и пособия.

Резкое падение уровня жизни населения в России в результате либерализации и роста цен требовало индексации доходов как минимум трех категорий населения: лиц с фиксированными доходами (пенсионеры, инвалиды, матери (отцы) с детьми); занятых на предприятиях и в организациях бюджетной сферы; работающих в отраслях, цены на продукцию которых регулировались государством.

В то же время любые действия по увеличению денежных доходов населения в условиях стагнации способствуют раскручиванию новых витков инфляции. Политика регулирования денежных доходов населения претерпела значительные изменения: вплоть до 1994 г. правительство рассматривало регулирование средств, направляемых на потребление, в качестве основного инструмента борьбы с инфляцией, и лишь при подготовке Программы экономического развития России на 1995;1996 гг. было признано, что данный фактор является подчиненным по отношению к финансово-кредитной и бюджетной политике государства.

В 1993 г. в результате устойчиво высокого уровня инфляции изменился подход правительства к регулированию денежных доходов населения. Оно рассталось с иллюзиями эффективно контролировать доходы последнего и было вынуждено перейти от политики поддерживания среднего уровня доходов к адресной помощи наиболее социально уязвимым слоям населения.

Основным направлением социальной политики государства в области доходов с 1993 г. и по настоящее время стало регулирование минимального уровня доходов различных категорий населения (заработной платы, пенсий, пособий). Главным инструментом такого регулирования является показатель «прожиточный минимум», который представляет собой минимально допустимую физиологическую норму потребления одним человеком 19 важнейших продуктов питания.

Предполагалось, что будут предложены меры, позволяющие приблизить минимальные размеры оплаты труда и социальных выплат к реальному прожиточному минимуму. На практике с 1992 г. и по настоящее время прожиточный минимум превышает минимальный оклад, и этот разрыв лишь увеличивается. Соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума, достигавшее своего максимума в конце 1992 г. — приблизительно 365%, далее также уменьшалось и сегодня составляет лишь около 150%. Если в 1992;1993 гг. соотношение средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера имело положительную динамику, то начиная с 1994 г. оно стало ухудшаться, и впервые в 1995 г. средний размер пенсии опустился ниже прожиточного минимума (и остается таковым по настоящее время).

При проведении индексации (как в нашей стране, так и во многих других странах) обычно допускаются следующие манипуляции-.

• • «в корзину» включаются, как правило, самые дешевые и недоброкачественные товары с разной возможностью роста цен;
• • объем потребления определяется по физиологическому минимуму и нередко бывает даже значительно ниже этого минимума;
• • индексация доходов осуществляется со значительным опозданием и отставанием от фактического роста цен, открывая возможности дополнительно «прикарманивать» доходы населения.

Таким образом, опыт проведения мероприятий социальной защиты показывает, что они могут являться действенным инструментом поддержания жизненного уровня, однако вводимые в настоящее время основные элементы новой системы не носят абсолютного характера, и некоторые из них, к примеру индексация доходов, в условиях реформирования экономики применяются в крайне ограниченных и неэффективных формах.

• [1] Прожиточный минимум — стоимостная оценка потребительской корзины, а такжеобязательных платежей и сборов: является государственной гарантией получения минимальных денежных доходов и других мер социальной защиты граждан РоссийскойФедерации; определяется на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения; рассчитывается ежеквартально на основаниипотребительской корзины и данных об уровне цен на продукты питания, товары, услуги и расходов по обязательным платежам и сборам; устанавливается Постановлением Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с законом Санкт-Петербурга"О потребительской корзине для основных социально-демографических групп населения в Санкт-Петербурге" и Постановлением Правительства Санкт-Петербурга"О порядке установления величины прожиточного минимума на душу населения идля основных социально-демографических групп населения в Санкт-Петербурге".
• [2] Средняя номинальная заработная плата — статистический показатель, определяющий средний уровень оплаты труда всех работников: определяется по полномукругу организаций, включая организации малого предпринимательства, за календарный месяц; используется при оценке эффективности деятельности органов власти, социально-экономического развития региона; рассчитывается Пстростатом — территориальным органом Росстата по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.
• [3] Размер минимальной заработной платы устанавливается региональным соглашением о минимальной заработной плате: соглашение заключается ПравительствомСанкт-Петербурга, межрегиональным объединением «Федерация профессиональныхсоюзов Санкт-Петербурга и Ленинградской области», региональным объединениемработодателей «Союз промышленников и предпринимателей Санкт-Петербурга»; МРОТ действует в отношении работников, работающих на территории Санкт-Петербурга, кроме работников бюджетных организаций; МРОТ устанавливается сучетом социально-экономических условий и величины прожиточного минимума трудоспособного населения в Санкт-Петербурге и не может быть ниже минимальногоразмера оплаты труда в Российской Федерации.