Предпосылки международно-правового регулирования миграции: вопросы гражданства и документов для поездок за границу

Поскольку первейшее различие в международноправовом регулировании миграции проводится между гражданами государства и всеми остальными лицами, то следует сказать несколько слов о понятии гражданства и той роли, которую играют в сотрудничестве по вопросам миграции документы, удостоверяющие личность человека.

Гражданство представляет собой устойчивую правовую связь между личностью и государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Национальное право определяет порядок и условия приобретения и прекращения гражданства. В России действует Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Гражданство России является единым, т. е. связывающим гражданина с РФ, но не с конкретным из ее субъектов, и равным, т. е. не зависящим от оснований приобретения.

Для того, чтобы гражданство имело международноправовой эффект, т. е. должно было уважаться всеми остальными государствами, гражданство должно обладать признаками реальности и эффективности. Это правило было выведено Международным Судом ООН в деле Ноттебома (Лихтенштейн против Гватемалы, 1955). Исключение составляют специальные нормы региональных международных организаций, предоставляющих лицам субсидиарное гражданство организации, примером чего может служить Европейский Союз.

Документы, удостоверяющие личность в международно-правовой сфере, именуются проездными документами (от англ. «travel documents». Другим вариантом перевода является «документ для поездок за границу»), ибо главным их назначением является опосредование пересечения государственных границ^[1]. При этом равновеликое значение имеют как содержание, так и форма: данных в документе должно быть достаточно для утверждения, что предъявивший документ человек является тем, на чье имя документ выписан, а форма обеспечивает защиту от фальсификации, подделки и незаконного использования.

Наиболее распространенным видом проездных документов является паспорт. Этимологическое значение слова «паспорт» состоит в разрешении на проезд через порт или ворота (от франц. port или porte, соответственно)^[2][3], а в целом представляет собой «документ, свидетельствующий личность предъявителя, право на отлучку из постоянного местожигельства или на выезд заграницу». Паспорт может быть также определен как «одно из средств государства для отслеживания населения, дающее правительству точную информацию об индивидуальном гражданине, включая ее/его въезд и выезд с государственной территории»^[4]; «документ, удостоверяющий личность, который требуется государством от въезжающих на его территорию иностранцев»^[5].

Виды паспортов, выдаваемых в том или ином государстве зависят от положений внутреннего законодательства, в большинстве государств предусматривается, как минимум два вида паспортов: обычные и дипломатические^[6]. Но существуют и другие: служебные, официальные, коллективные ит.д.

В контексте спецкурса важнейшим предназначением паспортов является надежность содержащихся в нем данных о его обладателе и указание на государство гражданства, которое в случае необходимости будет обязано принять назад своего гражданина. Последнее является одним из важнейших последствий использования паспортов для межгосударственных отношений, ведь паспорта затрагивают в основном внутригосударственную сферу правового регулирования^[7]. «Возвратимость» связана с обязанностью государств принимать назад собственных граждан^[8] и значением паспорта для определения гражданства^[9].

Международное право и законодательство многих государств не признают паспорт в качестве исчерпывающего подтверждения гражданства^[10]. Таков был вывод, в частности в решении Международного Суда ООН в деле Ноттебома (Лихтенштейн против Гватемалы, 1955). При этом ряд государств считает наличие паспорта, выданного государством,.

1971. Vol. 12. P.814−817. ⁹⁴ Ibid. P.815.

опровержимой презумпцией гражданства выдавшего паспорт государства^[11].

Стандартизация паспортов международного типа связана с осознанием невозможности возврата степени свободы международных перемещений людей, существовавшей до XIX в. включительно. Первоначально паспорта изучались именно с целью исследования возможностей для отказа от них^[12]. Когда же правительства пришли к выводу о невозможности отмены паспортов даже и в будущем, сотрудничество государств сконцентрировалось на проблемах стандартизации этих документов^[13].

Работа по исследованию и развитию всех или отдельных аспектов использования паспортов проводится различными универсальными международными межправительственными организациями: Организацией Объединенных Наций (а прежде Лигой Наций), Международной организацией гражданской авиации, Международной организацией труда. Международной морской организацией^[14], а также региональными и межрегиональными организациями, как например, Организацией экономического сотрудничества и развития^[15][16].

Центральная роль в разработке стандартов надежности паспортов принадлежит в настоящее время Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Компетенция ИКАО в данной сфере основывается на Чикагской.

109 * *.

конвенции 1944 г., ст. 37 которой гласит: «Принятие международных стандартов и процедур. Каждое Договаривающееся Государство предусматривает сотрудничество в деле достижения в максимально возможной степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации в отношении воздушных судов, летного состава, воздушных линий и вспомогательных служб по всем вопросам, в области которых такое единообразие будет способствовать воздушной навигации и совершенствовать ее. С этой целью Организация международной гражданской авиации примет и будет время от времени изменять по мере необходимости международные стандарты и рекомендованную практику и процедуры, касающиеся: … j) таможенных и иммиграционных правил; … и таких других вопросов, касающихся безопасности, регулярности и надежности воздушной навигации, необходимость в которых может время от времени возникать». В главе IV «Мероприятия по содействию международной навигации» содержится статья 22 об упрощении формальностей: «Каждое Договаривающееся Государство соглашается принять путем издания специальных правил или иным образом все осуществимые меры по содействию и облегчению навигации воздушных судов между территориями Договаривающихся Государств и без необходимости не допускать задержек воздушных судов, экипажей, пассажиров и груза, в особенности при применении иммиграционных, карантинных, таможенных и выпускных законов», а также статья 23 о таможенных и иммиграционных процедурах: «Каждое Договаривающееся Государство предусматривает постольку, поскольку оно может счесть это осуществимым, приведение таможенных и иммиграционных процедур, связанных с международной воздушной навигацией, в соответствии с практикой, которая может время от времени устанавливаться или быть рекомендована в соответствии с настоящей Конвенцией…».

В 1968 г. Совет ИКАО и Комитет воздушного транспорта учредили Группу экспертов по паспортам (в состав которой вошел и представитель СССР, а в качестве наблюдателей в работе принимали участие Международная организация уголовной полиции (Интерпол) и Международная ассоциация воздушного транспорта). Итогом десяти лет работы Группы экспертов стал Документ ИКАО 9303, изданный в 1980 г. для применения и использования договаривающимися государствами. Суть Документа ИКАО 9303 заключается в рекомендации использовать машиносчитываемые документы с оптически распознаваемыми символами и детальные их спецификации.

Для учета развития и появления новых технологий взамен завершившей свое существование выполнением возложенных задач Группы экспертов по паспортам была создана Техническая консультативная группа по машиносчитываемым документам, продолжающая свою работу до сих пор.

В настоящее время Документ 9303 публикуется в трех частях (пяти томах)^{1 3} с приложением^[17]: часть 1 посвящена.

машиносчитываемым документам (в двух томах; действует в редакции 2006 г., 6-е изд.; по данным на 10 апреля 2015 г. в 2015 г. планируется выпуск 7-го изд.), часть 2 о машиносчитываемых визах (редакция 2005 г., 3-е изд.) и часть 3 о машиносчитываемых официальных проездных документах (в двух томах; 3-е издание от 2008 г.). Как отметил Президент Совета ИКАО доктор Ассад Котайт: «Сотрудничество между всеми Договаривающимися государствами ИКАО в деле внедрения этого нового стандарта имеет исключительно важное значение для достижения наших глобальных целей, максимального сокращения задержек при выполнении формальностей, связанных с пересечением границ»^[18][19].

С 11 июля 2005 г. машиносчитываемый паспорт в формате, установленном ИКАО, является международным стандартом. Все государства должны начать выдавать машиносчитываемые паспорта по стандарту ИКАО не позднее 1 апреля 2010 г.^[20], таким образом чтобы с 25 ноября 2015 г. паспорта, не являющиеся машиносчитываемыми, вышли из употребления. На 10 апреля 2015 г. эта задача представляется не достижимой в полном объеме.

Машиносчитываемые паспорта стандарта ИКАО безоговорочно признаются должностными лицами на пунктах проверки служб безопасности, иммиграционных служб и таможенных органов, а также посольствами и консульствами во всем мире. Паспорта предыдущего поколения потенциально могут не приниматься при пересечении границ государств после 25 ноября 2015 года, т. е. человек, соответствующий всем остальным критериям допуска в страну, не будет допущен в пункт своего назначения, если его паспорт после обозначенной даты не будет соответствовать требованиям к машиносчитываемым документам.

В настоящее время речь идет о новом поколении паспортов — паспортах с электронным носителем информации, так называемые паспорта с использованием биометрических данных. Идентификация по биометрическим данным имеет свои неоспоримые преимущества: возможность установления личности при утрате документов, большая защита от подделок и незаконного использования, ускорение прохождения проверок на границе. На 2013 г., из тех государств, которые выдают машиносчитываемые паспорта по стандарту ИКАО, порядка 100 государств перешли на формат электронного паспорта, позволяющего осуществлять биометрическую идентификацию^[21]. Никаких официальных сроков повсеместного введения таких паспортов на 10 апреля 2015 г. не установлено. Однако для полноценного использования биометрических удостоверений личности только паспортов недостаточно, должно быть еще оборудование, способное считывать информацию с паспорта. Количество государств, имеющих таковое, невелико — 23 государства^[22].

• [1] См.: Lloyd М. The passport: The history of man’s most travelled document. Stroud, UK: Sutton Publishing, 2003. P. 29.
• [2] Cm.: Lloyd M. The passport: The history of man’s most travelled document. Stroud, UK: Sutton Publishing, 2003. P. 26.
• [3] Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона, http://slovari.yandex.ru/art.xml?art=brokminor/31/31 279.html&encpage=brokminor&mrkp=http%3A//hghltd.yandex.com/yandbtm%3Furl%3Dhttp%253A//encycl.yandex.ru/texts/brokminor/31/31 279.html%26text%3D%25EF%25E0%25F1%25EF%25EE%25F0%25F2%26reqtext%3D%25EF%2SE0%25F1%25EF%25EE%25F0%25F2%253A%253A31779%26%26isu%3D2,последнее посещение 16 апреля 2007 г.
• [4] Salter М.В. Rights of passage: The passport in international relations. London: Boulder, Lynne Rienner publishers, 2003. P. 101.
• [5] Goodwin-Gill G.S. International law and the movement of persons betweenstates. Oxford: Oxford University Press, 1978. P. 25.
• [6] См.: Абашидзе А. Х., Федоров М. В., Чистоходова И. А. Право внешнихсношений. М.: РУДН, 2007. С. 103; Turack D.C. Selected aspects of international and municipal law concerning passports // William and Mary Law Review. 1970;1971. Vol. 12. P. 806−807.
• [7] Ibid.
• [8] Cm.: Turack D.C. Selected aspects of international and municipal law concerning passports // William and Mary Law Review. 1970;1971. Vol. 12.P.821. О проблемах установления обычно-правовых норм в этомотношении см.: Noll G. Return of persons to states of origin and third states //Migration and international legal norms / ed. by T.A. Aleinikoff, V. Chetail. The Hague: Asser Press, 2003. P. 64−67.
• [9] См. подробный анализ: Turack D.C. Selected aspects of international and
• [10] municipal law concerning passports // William and Mary Law Review. 1970;
• [11] Например, Германия, Индия, Израиль, Канада и т. д. См.: Turack D.C.Selected aspects of international and municipal law concerning passports //William and Mary Law Review. 1970;1971. Vol. 12. P. 816.
• [12] О различных мероприятиях, предпринятых с целью отмены паспортов, в рамках Лиги Наций и Организации Объединенный Наций см.: Salter М.В. Rights of passage: The passport in international relations. London: Boulder, Lynne Rienner publishers, 2003. P. 78−86; Turack D.C. Freedom ofmovement and the international regime of passports // Osgoode Hall Journal.№ 6. 1968. P. 230−251; Turack D.C. Freedom of movement and the traveldocument // California Western International Law Journal. 1973;1974. Vol. 4.P. 10.
• [13] Cm.: History — The League of Nations //, последнее посещение 16 апреля 2007 г. (в качествегода признания невозможности фигурирует 1920 г.); Turack D.C. Freedomof movement and the international regime of passports // Osgoode Hall Journal, No. 6, 1968. P. 246 (отмечен 1963 г.).
• [14] См.: Turack D.C. Freedom of movement and the travel document // California Western International Law Journal. 1973;1974. Vol. 4. P. 12−20.
• [15] См.: Turack D.C. Op. cit. Р. 34.
• [16] Конвенция о международной гражданской авиации, Чикаго, 7 декабря1944 г. // Действующее международное право: в 3 т. / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. Т. 3. М.: Изд-во Московский независимый институт международного права, 1997. С. 550−567. См. также: Бордунов В. Д. Международное воздушное право. М.: Авиабизнес, Научная книга, 2007.
• [17] 2 См. официальные страницы ИКАО, посвященные документу 9303: URL: http://www.icao.int/Security/mrtd/pages/Docurnent9303.aspx;http://www.icao.int/publications/pages/publication.aspx?docnum=9303 (датаобращения 2015;01−13).
• [18] URL: http://www.icao.int/Security/mrtd/Downloads/Supplements%20to%20Doc%209 303/Supplement%20to%20ICAO%20Doc%209 303%20-%20Release₁₄.pdf.
• [19] См.: К 2010 году во всем мире будут выдаваться машиносчитываемыепаспорта. Монреаль, 11 июля 2005 г. // ИКАО: сообщение для печати. Срочный выпуск РЮ 07/05. С. 1.
• [20] На 2005 г. это делают 110 государств // Там же.
• [21] History of the ePassport. Government of Canada. 2014;05−13. URL: http://news.gc.ca/web/article-en.do?nid=847 679. Более подробно см. главу 5настоящего пособия.
• [22] Балуева т. Паспорта разные, стандарты — общие // Водяной знак. 2014.№ 1 (105) февраль.