Акты публичной власти: понятие и признаки

Определение и пределы гражданско-правового изучения актов публичной власти. Разработка всестороннего учения об актах публичной власти (публично-правовых актах или актах органов публично-правовых (государственных и муниципальных) образований) подлежит ведению науки административного и муниципального права. Вместе с тем право гражданское также не может и не должно дистанцироваться от участия в такой разработке, поскольку некоторые акты одностороннего характера, от органов публично-правовых образований исходящие, имеют немаловажное гражданско-правовое значение. Как мы уже знаем, публично-правовые образования проявляют себя в гражданском праве с субъектной стороны, т. е. как лица, принимающие участие в регулируемых гражданским правом общественных отношениях на равных основаниях с иными их участниками — частными лицами. Но это обстоятельство не мешает публично-правовым образованиям оставаться носителями публичной власти и в установленных законом случаях вмешиваться в частные отношения именно в этом своем — публично-властном — качестве. Правомерные действия органов публичной власти {их должностных лиц), а также лиц, исполняющих публичные функции, совершаемые именем носителя публичной власти и направленные на динамику гражданско-правовых форм отношений подвластных им частных лиц, составляют круг актов публичной власти, входящих в предмет внимания науки частного (гражданского) права.

Из сказанного видно, что гражданское право вовсе не претендует на то, чтобы создавать какое-то свое собственное, узкоцивилистическое учение обо всех актах публичной власти как таковых. Гражданское право интересуют лишь те из них, что оказывают предусмотренное законом гражданско-правовое воздействие, т. е. имеют значение либо условий развития и движения гражданско-правовых форм, либо юридических фактов гражданского права. Именно с точки зрения своего воздействия на права частных лиц акты публичной власти и изучаются цивилистикой. Как в свое время очень точно написал О. А. Красавчиков, «…вопросы относительно административных, судебных и семейно-правовых актов имеют свою особенность в том, что они ставятся и разрешаются нс с точки зрения понятия, содержания, видов и значения названных актов, а лишь применительно к тому, какое влияние оказывают административные, судебные и семейно-правовые акты на динамику … гражданских правоотношений»^[1]. Акты государственных и муниципальных образований, которые на динамику гражданских правоотношений и других гражданско-правовых форм влияния не оказывают (например, акты внутригосударственного распорядительного характера), наукой гражданского права не изучаются.

Далее, цивилистику интересуют акты, имеющие конкретное {индивидуальное) гражданско-правовое воздействие. Взять, например, лицензионные акты — акты, наделяющие то или другое конкретное частное лицо специальной правоспособностью (акт предоставления или выдачи лицензии), а также акты, которые ограничивают известное частное лицо в такой правоспособности или лишают ее (акты приостановления, изменения, аннулирования или отзыва лицензии). Также обстоит дело с актами иных типов — о регистрации фактов создания конкретных лиц, динамики конкретных прав, совершения конкретных сделок; с плановыми, судебными и исполнительными актами; с актами об отводе и изъятии конкретным лицам конкретных участков земли и недр, о предоставлении конкретным лицам индивидуально-определенных жилых помещений, о приватизации и оценке конкретного имущества и др.; словом, гражданское право занимается исследованием одних только индивидуальных или ненормативных актов. Нормативные акты, исходящие от административной власти (или, как их называли прежде, организационные и регламентарные акты, или генеральные распоряжения) цивилистику не интересуют.

*см. § 1 гл. 3, в конце Наконец, акты публично-правовых образований изучаются гражданским правом в разрезе их свойств как отдельного рода правомерных действий — юридических актов, т. е. понятий одного рода со сделками (договорами) и корпоративными актами. С публично-правовыми актами не следует путать действия, совершаемые государственными и муниципальными образованиями в рамках участия в гражданских правоотношениях. В них они действуют как частные лица, т. е. как участники классических сделок и корпоративных актов. Специфика актов, совершаемых ими как публично-правовыми образованиями, заключается в том, что они совершаются от лица соответствующих публично-правовых образований как носителей публичной власти^[2]. Это означает специфический источник их юридической обязательности*. Обязательность действия-сделки зиждется на таких его внешних признаках, которые дают основание другим частным лицам считать это действие проявлением индивидуальной свободной воли к созданию юридических последствий', обязательность действия — корпоративного акта — на таких его характеристиках, которые позволяют считать таковой продуктом общей (коллективной или корпоративной) юридически направленной воли частных лиц. Обязательность акта органа публичной власти основывается на тех властных отношениях, в которых субъект, совершивший акт (власть имущий), состоит с адресатом или адресатами этого акта (подвластными лицами). Возникновение отношений властвующего с подвластным может иметь место как в силу наступления особых юридических обстоятельству точно определенных законом, так и в силу предшествующего поведения подвластного, например, его поступления на государственную службу или его иного добровольного подчинения власть имущему лицу.

Необходимо подчеркнуть также еще и следующее. Говоря об актах органов публичной власти, цивилисты имеют в виду не вполне то же самое, что административисты. В то время как последние подразумевают, что речь идет в первую очередь об актах в смысле документов*, представителям науки частного права важно акцентировать внимание на акте в смысле акта поведения или действия (юридическом факте). Документ для цивилиста — это одна из возможных внешних форм выражения и существования как самого акта-действия, так и тех положений и правил, которые выработаны субъектом, постановившим соответствующий акт, и направлены на урегулирование фактических отношений с участием частных лиц.

*см. § 4 гл. 1, в конце.

• [1] Красавчиков О. Л. Юридические факты в советском гражданском праве. М, 1958.С. 122.
• [2] Речь в данном случае идет лишь о собственно юридических актах — правомерныхдействиях представителей публичной власти. Действия же неправомерные по своемусуществу не могут исходить от государства — источника установления положительного права, т. е. субъекта правовой оценки общественных отношений. Иной подходпотребовал бы допустить возможность раздробления государственной воли — положение, с точки зрения логики немыслимое. Ответственность государственных и муниципальных образований за неправомерные действия их органов и должностныхлиц (см. терминологию ст. 53 Конституции РФ, ст. 13, 16, 1069—1071 ГК), следовательно, представляет собой частный случай ответственности за чужие действия (см. об этом в следующей главе).