Недействительные (незаконные) акты власти

Основание недействительности актов власти.

Все акты власти, включая как собственно акты (постановления, распоряжения, словом, документы^[1]) государственных органов, так и действия их должностных лиц и вообще сотрудников, обладают способностью к судебному оспариванию — обжалованию (см. ч. 2 ст. 46 Конституции РФ*). Основанием к успешному судебному оспариванию актов власти является любое их несоответствие закону, соединенное с нарушением гражданских прав или охраняемых законом интересов частных лиц содержанием актов либо их исполнением (ст. 13 ГК, ч. 1 ст. 198 АПК), т. е. объективная и субъективная противоправность. Отсутствие любого из оснований является основанием для отказа в удовлетворении заявления о признании обжалуемого акта власти недействительным.

*см. § 1 гл. 6.

Несколько более подробное определение оснований к судебному оспариванию актов публичной власти может быть выведено из ст. 2 и 7 Закона РФ «О судебном обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии с названными нормами гражданин может твердо рассчитывать на судебное признание недействительными таких актов и действий государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, результатом которых является

• 1) нарушение его прав и свобод, либо
• 2) создание препятствий к осуществлению его прав и свобод, либо
• 3) незаконное возложение на него какой-либо обязанности или
• 4) незаконное привлечение его к какой-либо ответственности.

Обращаем внимание, что цитированные нормы относятся только к законности актов и действий, принятых и совершенных в отношении граждан. Законодательство не определяет, какие акты и действия могут быть признаны незаконными, но требованию юридических лиц, а также нс определяет самого понятия о незаконности акта или действия. Полагаем, что под незаконностью следует понимать любое несоответствие акта или действия предписанию закона, независимо от причин его возникновения, а также — издание акта (совершение действия) с превышением полномочий или нарушением процедуры его принятия (совершения). Непременным следствием принятия такого (незаконного) акта или совершения такого (незаконного) действия должно быть одно из следующих последствий.

• 1) лишение юридического лица возможности осуществлять какое-либо право, либо установление дополнительных (нс предусмотренных законом) стеснений или ограничений в таком осуществлении;
• 2) возложение на юридическое лицо не предусмотренной законом обязанности;
• 3) привлечение юридического лица к ответственности в случаях и (или) в формах, не предусмотренных законом.

Заявление о признании недействительным акта власти, исходящее от гражданина, должно приниматься судом к рассмотрению при одной только субъективной противоправности акта (ч. 1 ст. 254 ГПК). Это, конечно, не означает, что любой (хотя бы и законный) акт публичной власти подлежит признанию недействительным, если только он нарушает частноправовую сферу гражданина, — ни в коем случае! Речь идет только о том, что гражданину, как лицу, не особенно искушенному в знании законов и не всегда обладающему средствами, достаточными для того, чтобы воспользоваться квалифицированной юридической помощью, не нужно доказывать объективной противоправности — выяснение этого вопроса должен взять на себя суд. Выяснив же его в отрицательном смысле, т. е. установив, что «…оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и (так в тексте нормы^[2]. — В. Б.) права либо свободы гражданина не были нарушены», суд, конечно же, отказывает в удовлетворении заявления (ч. 4 ст. 258 ГПК).

Круг актов, подлежащих судебному оспариванию. Нормами ч. 1, 2 и 5 ст. 2, ч. 1 ст. 4, ст. 6, ч. 1 ст. 8, ст. 9 Закона РФ «О судебном обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусмотрено, что он применяется для судебного оспаривания не только актов, собственно от публичной власти исходящих, но также актов и действий «…предприятий и их объединений, общественных объединений». Эти нормы не могут не подать повода к вопросу: на каком основании к оспариванию актов частных, по сути, лиц, применяются нормы, рассчитанные на оспаривание актов публичной власти? Судебная и арбитражная практика толкует данные нормы буквально, допуская обжалование на их основании актов и действий не только органов и должностных лиц публичной власти, но и актов корпоративного характера (решений собраний акционеров и членов кооперативов, советов директоров, президиумов общественных организаций и др.), а также — не только актов, но и действий перечисленных органов и лиц. При этом действие понимается максимально широко — иод ним подразумевается как активное действие, так и воздержание либо уклонение от совершения такового, в результате чего еще и сейчас можно встретить довольно странные с точки зрения своего содержания судебные акты, вроде, например, судебных запрещений органам юридических лиц воздерживаться от исполнения возложенных на них обязанностей^[3].

Думается, что с учетом современных реалий, а также постановлений более поздних нормативных актов — ГПК и АПК — названные нормы Закона следует толковать в исключительно ограничительном смысле, а именно — как нормы, применяемые для оспаривания актов, от одной только публичной власти (ее органов и должностных лиц) исходящих. Нужно принять во внимание, что Закон, принятый в 1993 г., ориентировался на аналогичный Закон СССР — еще более ранний, т. е. принятый в такое время, когда государственные предприятия и их объединения, а также общественные организации являлись носителями делегированных им государственной властью публичноправовых функций. Радикальное расхождение этого положения вещей с современной ситуацией слишком очевидно, чтобы быть предметом какого-то специального объяснения.

Вместе с тем при всей критической оценке рассматриваемых законоположений нельзя, конечно, не вспомнить теории основного разделения права на публичное и частное М. М. Агаркова. Если согласиться с тем, что публично-правовые возможности и действия отграничиваются от частноправовых той степенью свободы в определении целей действования, которая присуща действующему лицу, то получится, что юридические возможности, приобретаемые, существующие и реализуемые в рамках любой социальной системы, любого социума — не обязательно государства и общества в целом — в том числе семьи, коллектива работников, корпорации, общественной организации и т. д. — будут возможностями, относящимися не к частному, но к публичному праву. «…Непосредственные взаимоотношения индивидов и групп составляют частное право. Взаимоотношения, опосредствованные их сопринадлежностью к некоему целому (к государству или иным властным союзам), — публичное право. В публичном праве индивид берется, таким образом, как гражданин государства или как член союзов и коллективов, врастающий в ткань государства. — Публичное право регулирует не только взаимоотношения индивида и коллектива, но и взаимоотношения индивидов между собой, равно как и коллективов между собой, поскольку последние мыслятся входящими в состав высшего социального целого или подчинены один другому. И наоборот, частное право регулирует нс только взаимные отношения индивидов, но и отношения индивида к коллективу, а также взаимные отношения коллективов. Последнее происходит в тех случаях, когда два коллектива вступают во взаимные отношения безотносительно к тому, принадлежат ли они или нет к единому объединяющему их социальному целому»^[4].

На обыденный язык сказанное можно перевести примерно следующим образом: для большинства рядовых граждан (во всяком случае — российских) непосредственный начальник по месту работы или службы значит много больше, чем все высшие должностные лица государства, вместе взятые. Стало быть, при всем своем юридическом невежестве большинство российских граждан интуитивно ощущает грань между частным и публичным гораздо четче и точнее, чем некоторые современные ученые-юристы. И если в настоящее время эта грань более нс имеет тех формальных оснований, которые ее подкрепляли в советскую эпоху, то это не значит, что бесследно стерлась и сама грань. Если бы речь шла о простом несоответствии норм Закона 1993 г. потребностям времени, эти нормы уж конечно бы не находили сочувствия и применения в судебной практике. По всей видимости, можно говорить о довольно ясно наметившейся тенденции к формированию если и не особого процессуального механизма (средства) оспаривания, единого для актов не только собственно публичной (государственной и муниципальной), но и корпоративной власти, то, по крайней мере, о наличии известных процессуальных особенностей судебного производства, но подобным делам.

• [1] За исключением некоторых актов высших судебных инстанций.
• [2] Выше мы сказали, что основанием к отказу в судебном признании актов власти недействительными является отсутствие любой (хотя бы одной) из двух составляющихего противоправности — объективной или субъективной.
• [3] Практикующим юристам, конечно, прекрасно известно действительное назначениетаких актов.
• [4] Кечекьян С. Ф. К вопросу о различии частного и публичного права. Харьков, 1927.С. 22.