Предмет и методы исследования дисциплины «теория государственного управления»

Становление теории государственного УПРАВЛЕНИЯ КАК НАУЧНОЙ И УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

По мнению многих исследователей, в современных условиях существует острая необходимость разработки теории государственного управления как самостоятельной комплексной отрасли научного знания^[1]. Данная научная дисциплина призвана изучать общие закономерности регулирования и организации общественных процессов, упорядочения социальных отношений, решения публично значимых дел в масштабах государства и на местном уровне. Речь идет о науке в том смысле, как ее понимал К. Ясперс, писавший, что «науке присущи три необходимых признака: познавательные методы, достоверность и общезначимость»^[2].

В настоящее время состояние государственно-управленческой мысли не позволяет говорить о теории государственного управления как сформировавшейся самостоятельной отрасли научного знания. Пока не завершено создание концепция науки, не определен предмет ее исследования, не разработан понятийный аппарат, лишь в начальной стадии находится формирование концепции государственного строительства. Поэтому ряд положений настоящего учебного пособия носят постановочный характер.

При этом следует отметить, что в результате коллективного научного поиска, творческого труда многих исследователей разных времен и народов интенсивно идет процесс формирования теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Теория государственного управления опирается на те идеи, которые человечество тысячелетиями по крупицам накапливало и накапливает. Нет необходимости и возможности все эти идеи упоминать и анализировать, но некоторые не упомянуть нельзя. Так, многие древние философы считали, что причиной бедственного положения общества, как правило, является отсутствие эффективного государственного управления. В частности, Платон рассматривал управление как науку об общем питании людей и доказывал, что деятельность по управлению является важным элементом системы жизнеобеспечения общества. Мудрое государственное управление, полагал он, должно основываться на всеобщих и разумных законах. Однако законы сами по себе слишком абстрактны и догматичны для того, чтобы на их основе можно было отыскать правильное решение в каждой конкретной ситуации. Поэтому, на его взгляд, целесообразна принадлежность властных полномочий нс законам как таковым, а некоему политику, владеющему искусством управления общественными делами на основе разума, способного к правильной интерпретации и применению этих законов.

Неоценим вклад мыслителей Древней Греции и Рима в управление обществом. По свидетельству современников, Сократ, считавший, что основой управления является знание и умение навязать свое мнение другому человеку, анализировал различные формы правления. Ксенофонт утверждал, что управление людьми — это особый вид искусства. В те же годы персидский царь Кир изучал причины, побуждающие людей к труду, т. е. проблемы мотивации. Платон ввел понятие специализации труда. Александр Македонский создал орган коллегиального планирования и управления войсками — штаб.

Если в Древних Афинах успешно развивались демократические методы управления, давшие в итоге человечеству высокие образцы культуры и философии, то в Спарте культивировались тоталитарные методы управления, основанные на жесткой дисциплине и полном подчинении приказам. Это суровый военно-полицейский режим с культом аскетизма и равенства, доведенных до абсурда, привел к экономическому застою и деградации культуры.

Своеобразные концепции управления сформулированы в эпоху Нового времени в социальных утопиях Т. Мора и Т. Кампанеллы, а также в знаменитых трудах Н. Макиавелли «Государь», «Искусство войны» и др., который подчеркивал, что общество развивается и управляется не по воле Бога, а благодаря управленческому искусству, а для этого необходимо сильное государство во главе с мудрым и жестким государем.

Важные социальные идеи о естественном праве и его роли в развитии государства содержались в учении английского философа.

XVII в. Т. Гоббса, а также в трудах французских просветителей.

XVIII в. Ш. Монтескье, М. Вольтера, Д. Дидро и др., русского мыслителя XVIII в. Н. А. Радищева, сосланного Екатериной II за вольнодумство в Сибирь. Н. А. Радищев дал обстоятельный анализ необходимости твердого управления в сфере бумажноденежного обращения, показал негативные последствия выпуска бумажных денег в количестве, превышающем товарное обращение.

Одним из первых в явной форме вопрос о научном управлении сложными системами поставил французский учсный-естсствоиспытатель Андре Мари Ампер (1775−1836). При построении классификации всевозможных, в том числе и несуществующих тогда наук («Опыт о философии наук, или аналитическое изложение классификации всех человеческих знаний») он выделил специальную науку об управлении государством и назвал ее кибернетикой. При этом он не только обозначил место кибернетики в ряду других наук, но и подчеркнул ее основные системные особенности.

Польский ученый Б. Трснтовский в своем труде «Отношение философии к кибернетике как к искусству управления народом» (1843) высказал ряд идей об управлении. В числе наиболее значимых следует отмстить следующие:

• 1) управление должно быть научным, опираться на научные знания;
• 2) действительно эффективное управление должно учитывать все важнейшие внешние и внутренние факторы, влияющие на объект управления;
• 3) главная сложность осуществления управленческого воздействия связана со сложностью поведения людей;
• 4) общество, группы людей, отдельный индивид — это системы, представляющие собой единство противоречий, разрешение которых и есть развитие. Поэтому управленческий работник (кибсрнст) должен уметь, исходя из общего блага, одни противоречия примирять, другие обострять, направляя развитие событий к нужной цели.

Большая заслуга в развитии представлений о государственном управлении в период, называемый индустриальным (1776−1890 гг.), принадлежит А. Смиту. В частности, он сделал анализ различных форм разделения груда, дал характеристику обязанностей государя и государства.

Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т. е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII и до начала XIX в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.

В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856−1924).

В 1887 г. в эссе под названием «Изучение администрации» («The Study of Administration»), будущий Президент США, впервые ввел понятия «публичное управление» (public governance) и «публичная администрация» (public administration). В данной основополагающей работе В. Вильсон писал: «Цель административной науки заключается в том, чтобы определить, во-первых, в чем заключается деятельность правительства, а, во-вторых, как оно должно осуществлять эту деятельность эффективно и с наименьшими финансовыми и энергетическими затратами»^[3].

Он обозначил 4 теоритических принципа публичного управления, которые должны реализовываться на практике:

• 1) разделение политических и административных вопросов (хотя, на практике провести между ними демаркационную линию достаточно сложно — авт.);
• 2) сравнительный анализ политических и бизнес — организаций;
• 3) повышение эффективности государственной службы путем внедрения практик делового администрирования в работу государственных органов;
• 4) повышение эффективности деятельности государственных служащих посредством повышения профессионализма государственных служащих в принятии решений и уровня их квалификации (включая образование).

Таким образом, с первых шагов, изучение публичного управления в США отличалось от традиционного европейского изучения, когда наука публичного управления рассматривалась как форма административного права, так отличалась, и от изучения публичного управления как синтеза элементов политологии, административного права, социологии и государственных финансов.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Школа «человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в 30-е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективности организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности груда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

В конце 60-х гг. для многих теоретиков государственного управления рубежными стали работы Г. Алисона, попытавшегося создать концептуальную модель кубинского ракетного кризиса между США и СССР. В его исследовании были представлены модели, объяснявшие механизмы разрешения этого острого межгосударственного конфликта. В данном подходе государственное управление нацелено на «политический результат», а не на поиск эффективности.

В 70−80-с гг. XX в. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие разочарования, связанные с целым рядом провалов государственной политики во многих развитых странах. Теория государственного управления в этот период старалась использовать новые подходы из пограничных дисциплин (социологии, экономической теории, политической теории, психологии и т. д.) и превратилась в значительной степени фрагментарную область исследований.

Для настоящего времени характерно применение многих методов и подходов, что создает опасность эклектизма. Если любой подход может быть полезным, то нет такого, какой следовало бы рассматривать в качестве центральной парадигмы. К тому же в изучении государственного управления в зарубежной науке отсутствует монодисциплинарность, долгое время присуща, российской науке, где до последнего времени государственное управление составляло предмет юридической науки, причем специально изучалось преимущественно в рамках лишь только одной отрасли права: административного.

В настоящее время у представителей различных областей отечественного обществознания не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов «государство» и «управление», существованием различных способов их трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и прежде всего гуманитарной.

Говоря об основных подходах к организации государственного управления нельзя нс упомянуть о таком понятии, как государственный менеджмент.

Государственный менеджмент — это концептуальное направление, которое в большей степени посвящено изучению административного лидерства и власти. Оно возникло в 70-е гг. XX в. вместе с развитием школы социальной политики и начиналось с акцента на важности окружающей среды государственного управления и стратегии высших должностных лиц. Из бизнес-менеджмента был заимствован «case метод», как основной в исследовании и обучении. Суть поставленной этим направлением задачи заключается в следующем: если политический анализ должен помочь правительству принимать более продуманные решения, то государственный менеджмент должен помочь ему достичь лучших результатов.

Основное отличие от традиционного государственного управления в том, что государственный менеджмент в центр внимания ставил руководителей, а не экспертов. Именно в рамках этого направления получила наиболее широкое распространение идея Г. Саймона о том, что «…принятие решения есть центральное управленческое действие»^[4].

Несмотря на различия в теоретических подходах к изучению государственного управления, в каждом из них задаются сходные вопросы: как создать организационные структуры, способные эффективно достигать желаемые результаты? Как можно создать мотивацию для чиновников делать то же самое? Как можно принимать необходимые для населения решения в бюрократических структурах и измерять результаты выполнения этих решений? Что представляет собой сеть организаций и политические силы, формирующие административное поведение? И, наконец, как добиться, чтобы поведение чиновников было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам? Пытаясь дать ответы на эти вопросы, теория государственного менеджмента фокусируется на организациях, исследуя преимущественно внутренние или внешние стороны их деятельности. Программный подход, напротив, в центр внимания ставит результаты политики. Теория общественного выбора и институциональная теория стремятся выявить связи между бюрократией и более широким политическим окружением. Поэтому при изучении разных вопросов можно выбрать наиболее подходящую для получения наилучших результатов теорию. Вместе с тем самые важные и интересные проблемы трудно разложить по полочкам соответствующих теорий. Они требуют одновременного использования нескольких аналитических методов для получения целостной картины.

Структурно-функциональный метод предполагает рассмотрение государственного управления как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, каждый элемент которой имеет определенное назначение и выполняет специфические функции.

Институциональный метод является «институциональным» в том смысле, что при этом уделяется внимание формальным структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль административного и конституционного права, в совокупности определяющего основные формальные правила деятельности органов государственной власти и аппарата государственного управления. Иногда, значимость такого подхода подвергается сомнению из-за ссылок на практическое несовпадение действий государственных служащих и правил, записанных в законах. Однако правила игры важны всегда — нс только тогда, когда им следуют, но и тогда, когда их нарушают. При этом важно знать, почему это происходит.

Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода исследования выражается в следующем:

• 1) управление имеет личностное измерение, а коллективные действия, гак или иначе, восходят к поведению конкретных личностей, являющихся главным объектом управленческого исследования;
• 2) доминирующими мотивами поведения являются психологические мотивы, которые могут быть, как социально обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу;
• 3) модели поведения людей сходны в различных ситуациях (поведение служащего промышленной корпорации и государственного чиновника), отсюда вытекает возможность применения методов естественных наук;
• 4) социальные явления измеряются количественно, отсюда применимость математического моделирования, компьютерной техники.

Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных явлений, например, государства, бюрократии, различных способов реализации одних и тех же управленческих функций и т. д. с целью выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта других государств, что особенно актуально для российского государственного управления.

Как известно, капитализм усложнил процесс управления государственными делами. Так, стали более острыми проблемы регулирования экономических отношений, социально-классовой борьбы, защиты национальной безопасности и т. д. В новых условиях многие представители правящей элиты начинают осознавать, что упорядочение общественных отношений исключительно в интересах правящих кругов чревато социальными потрясениями. Поэтому возрастает потребность в научных рекомендациях относительного рационализации и гуманизации государственного управления общественными отношениями и процессами.

Несомненно, огромный вклад в развитие управленческой мысли внес немецкий юрист и социолог Макс Вебер (1864−1920 гг.), разработавший теорию бюрократического построения организации и системы управления в частности. Если Тейлор пытался найти ответ на вопрос, как сделать так, чтобы рабочий работал как машина, го Вебер искал ответ на вопрос, что нужно сделать, чтобы вся организация работала как машина. Ответ на данный вопрос Вебер видел в разработке правил и процедур поведения в любой ситуации и прав и обязанностей каждого работника. Личность отсутствовала в веберовской концепции организации. Процедуры и правила определяли все основные виды деятельности, карьеру работников и конкретные решения и деятельность руководства.

Вебер считал, что бюрократическая система должна обеспечить скорость, точность, порядок, определенность, непрерывность и предсказуемость. Основными элементами построения организации, обеспечивающими эти качества, по Веберу, должны быть следующие:

• 1) разделение труда на базе функциональной специализации;
• 2) хорошо определенная иерархическая система распределения власти;
• 3) система правил и норм, определяющих права и обязанности работников;
• 4) система правил и процедур поведения в конкретных ситуациях;
• 5) отсутствие личностного начала в межличностных отношениях;
• 6) прием в организацию на основе компетентности и потребностей организации;
• 7) продвижение внутри организации на основе компетентности и широких знаний организации, которые приходят с выслугой лет;
• 8) стратегия к пожизненному найму;
• 9) четкая система карьеры, обеспечивающая продвижение наверх для квалифицированных работников;
• 10) правление административной деятельностью состоит в разработке и установлении доскональных письменных инструкций по впутриорганизационным действиям.

Большое влияние на становление теории государственного управления оказал 28-й президент США Вудро Вильсон. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управления, независимо от политики. В работе «Исследование управления» (1887) В. Вильсон обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Ф. Тейлора.

По мнению В. Вильсона, все правительства имеют две базовые функции: политическую, которая остоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидам и ситуациям. Причем административную функцию правительства В. Вильсон рассматривал как внеполитическую и отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить публичное управление от политики, применив к нему технологию научного менеджмента.

Одним из первых, кто предложил применять к государственному управлению некоторые положения теории организации, был основоположник организационной науки А. Файоль (1841−1925), автор работы «Общая и промышленная администрация». А. Файоль показал сходство, которое должно существовать между государственной и частной администрацией в смысле структурной организации при сохранении различия в социальных целях, а также предложил основы научной организации труда (НОТ) в сфере управленческой деятельности Глубокий перелом в осознании ценности государственного управления наступил под влиянием практики социалистического строительства в СССР и «нового курса» Ф. Д. Рузвельта, способствовавшего поиску и использованию механизмов взаимодействия государства и рыночной экономики.

Во второй половине XX в. появляются специализированные научные структуры, ведущие исследования в области государственного управления. Особенно интенсивно научное осмысление проблсм государственного управления протекает после Второй мировой войны. Во многом способствовало этому создание Международного института административных наук и его подразделений в университетах ряда стран. Важное значение для изучения практики государственного управления имело создание во Франции Национальной школы администрации и институтов политических исследований. При этом следует отметить, что теоретические аспекты государственного управления в этот период разрабатывались преимущественно в рамках политической науки и административного права.

В России теория государственного управления как самостоятельная отрасль научного знания начинает формироваться примерно в 70-е гг. XX столетия. Причем государственное управление как самостоятельное научное направление формируется в основном в работах правоведов, занимающихся проблемами государственного управления в смежных государствоведческих областях: теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права. Среди наиболее известных представителей, формирующих новое научное направление, необходимо отметить Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Бельского, Б. Н. Курашвили, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. И. Пискотина, Ю. А. Тихомирова и др.

С 90-х гг. XX в. отечественная теория государственного управления переживает новый этап своего развития. Она активно исследует зарубежные подходы к государственному управлению, занята поиском и утверждением новых концепций государственного управления.

Устойчивое признание высокой роли государственного управления в условиях социалистического строительства сменилось в конце 80-х — начале 90-х г. XX в. его резкой критикой. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетаристской направленностью вытесняли рычаги государственного управления и регулирования, которые могли успешно действовать в переходный период. Роль государства в экономике стала оцениваться весьма скептически, а менеджмент и маркетинг-технологии управления в хозяйствующих субъектах — представлялись вполне достаточными и для управления в масштабах государства. Обращает на себя внимание то, что само понятие «государственное управление» исчезло из текста Конституции Российской Федерации. Но жизнь не подтвердила такого, курса, и в последние годы вновь усиливается внимание к государственному управлению. Робкие признания его упорядочивающего значения и эпизодические акты о государственной поддержке сменяются официальным тезисом о радикальном повышении эффективности государственного управления.

Идея государственного управления вновь становится популярной в спектре государственных концепций. Таков, несомненно, лейтмотив Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Он ярко выражен в положениях об управленческой сфере как «зоне особого внимания», о повышении качества государственного управления, эффективности государственной власти, об установлении высокого правового порядка в деятельности государственного аппарата.

Несмотря на разработанность многих аспектов государственного управления, в России теория государственного управления как самостоятельная комплексная научная дисциплина пока находится в стадии становления. Ее пока нет в перечне научных специальностей. Лишь в последние годы, учебная дисциплина «Теория государственного управления» появилась в учебном плане подготовки магистров направления «Менеджмент» программы «Государственное и муниципальное управление», а также в дополнительной профессиональной образовательной программе для получения дополнительной квалификации «Специалист по государственному и муниципальному управлению — Master of Public Administration (MPA)».

Сложность становления отечественной теории государственного управления затрудняет процесс формирования профессиональных кадров государственного управления, способных стратегически мыслить и действовать в направлении вывода страны из системного кризиса. Кадры органов государственной власти в профсссиональной деятельности часто руководствуются преимущественно собственным опытом и сложившимися в государственных органах традициями управления. Однако, как показывает история отечественного государства и история других государств, дилетантские методы государственного управления очень дорого обходятся народу, приносят ему много горя и страданий.

Очевидно, что современной России требуется новая модель государственного управления, соответствующая курсу строительства демократического правового социального государства. Однако новая модель государственного управления может появиться лишь при наличии критической массы управленцев, способных своевременно и адекватно решать возникшие проблемы общественного развития при взаимодействии с институтами гражданского общества, народом. В свою очередь класс управленцев нуждается в знаниях, позволяющих осмыслить государственное управление как систему, эффективно управляющую обществом и взаимодействующую с ним. И такие знания призвана поставлять теория государственного управления.

• [1] Глазунова Н. И. Система государственного и муниципальногоуправления. М., 2006. С. 4; Общая теория управления. М" 1993. С. 8;Основы социального управления: учебное пособие. М., 2001. С. 9 и др.
• [2] Ясперс К. Смысл и назначение истории: пер. с нем. М, 1994. С. 101.
• [3] Wilson Woodrow. The Study of Administration / Political Science Quarterly 2. June 1887.
• [4] Саймон Г. Теория принятия решений в экономической теории и науке о поведении. Теория фирмы. СПб., 1995. С. 54−72.