Внесудебные способы защиты прав и законных интересов предпринимателей

К внесудебным способам защиты прав предпринимателей относятся:

• • самозащита права;
• • урегулирование разногласий предпринимателей во внесудебном порядке (включая процедуру медиации);
• • разрешение заявлений и жалоб органами исполнительной власти;
• • прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей.

Под самозащитой права понимается инициативное, самостоятельное действие лица по недопущению нарушения права и по уменьшению последствий данного нарушения^[1]. Согласно ст. 14 ГК РФ способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Самозащита осуществляется в двух основных формах: в виде приостановления встречного исполнения и в виде удержания.

Урегулирование разногласий во внесудебном порядке может осуществляться в разных формах, в том числе в виде претензионного порядка разрешения спора. По отдельным категориям дел, прежде чем обратиться с иском в суд, истец обязан направить ответчику претензию — письменный документ, в котором излагаются все основные требования и определяются сроки и способы их досудебного удовлетворения с противоположной стороны. Предъявление претензии, в частности, предусмотрено по договорам перевозки грузов (п. 1 ст. 797 ГК РФ), договорам страхования (п. 2 ст. 965 ГК РФ), в некоторых иных случаях. Согласно п. 1 ст.797 ГК РФ до предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки груза, обязательно предъявление ему претензии в порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом. Обычно претензионный срок (срок ответа на претензию) равен одному месяцу. В случае отказа от удовлетворения претензии либо оставления ее без ответа требующая сторона, потенциальный истец, получает полное право обратиться в суд. При этом если претензионный порядок не был соблюден, а закон или договор его требует, то суд возвратит истцу его исковое заявление без рассмотрения (ст. 135 ГПК РФ, ст. 4 АПК РФ).

К числу новых форм урегулирования разногласий во внесудебном порядке относится медиация, представляющая собой способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. Впервые данный способ урегулирования споров и защиты нарушенных прав получил законодательное закрепление с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее — Закон о медиации). Названным законом регулируются отношения, связанные с применением процедуры медиации к спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также спорам, возникающим из трудовых и семейных правоотношений. К иным спорным отношениям применение данной процедуры возможно лишь в случае, предусмотренном федеральным законом. Условия применения процедуры медиации определены в ст. 7 Закона о медиации.

Основными правовыми характеристиками медиации является следующее:

• — применение процедуры медиации осуществляется на основании соглашения сторон, в том числе соглашения о применении процедуры медиации; ссылка в договоре на документ, содержащий условия урегулирования спора при содействии медиатора, признается медиативной оговоркой при условии, что договор заключен в письменной форме;
• — процедура медиации может быть применена при возникновении спора как до обращения в суд или третейский суд, так и после начала судебного разбирательства или третейского разбирательства, в том числе по предложению судьи или третейского судьи;
• — наличие соглашения о применении процедуры медиации, равно как и наличие соглашения о проведении процедуры медиации и связанное с ним непосредственное проведение этой процедуры, нс является препятствием для обращения сторон в суд или третейский суд, если иное не предусмотрено федеральными законами;

проведение процедуры медиации начинается со дня заключения сторонами соглашения о проведении процедуры медиации;

• — если одна из сторон направила в письменной форме предложение об обращении к процедуре медиации и в течение 30 дней со дня его направления или в течение иного указанного в предложении разумного срока не получила согласие другой стороны на применение данной процедуры, такое предложение считается отклоненным;
• — предложение об обращении к процедуре медиации может быть сделано по просьбе одной из сторон медиатором или организацией, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации;
• — предложение об обращении к процедуре медиации должно содержать сведения, указанные в ч. 2 ст. 8 Закона о медиации.

Соглашение о проведении процедуры медиации всегда заключается в письменной форме и должно включать следующие сведения (условия): 1) о предмете спора; 2) о медиаторе, медиаторах или об организации, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации; 3) о порядке проведения процедуры медиации; 4) об условиях участия сторон в расходах, связанных с проведением процедуры медиации; 5) о сроках проведения процедуры медиации.

Согласно ст. 9 Закона о медиации для проведения процедуры медиации стороны по взаимному согласию выбирают одного или нескольких медиаторов. При этом специализированная организация, осуществляющая деятельность, но обеспечению проведения процедуры медиации, может рекомендовать кандидатуру медиатора (или кандидатуры медиаторов) или назначить его в случае, если стороны направили соответствующее обращение в указанную организацию на основании соглашения о проведении п poi (еду ры мед иац и и.

Еще одним способом защиты нарушенных прав предпринимателей является обжалование актов, а также, в установленных законом случаях, действий и бездействия государственных органов (органов государственной власти) и их должностных лиц. Данный способ защиты нарушенных прав предпринимателей предусмотрен различными нормативными актами. В российской юридической литературе справедливо отмечается, что досудебное обжалование не систематизировано как отдельный способ защиты прав граждан на уровне федерального закона. Более того, процедуры рассмотрения жалоб, поступающих в органы власти, существенно различаются и образуют разрозненные механизмы, что не способствует единообразию правоприменительной практики и унификации типичных административных споров^[2]. Так, в частности, согласно ст. 54 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», которая посвящена обжалованию действий (бездействия) должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, указано, что действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, могут быть обжалованы в вышестоящий орган государственного санитарно-эпидемиологического надзора, главному государственному санитарному врачу или в суд; при этом подача жалобы не приостанавливает обжалуемых действий, если исполнение обжалуемых действий не приостанавливается решением суда.

Аналогичный порядок предусмотрен и в иных нормативных правовых актах. Главное — это то, что жалоба подается вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу (в вышестоящий орган), устанавливаются сроки для подачи жалоб (один или несколько месяцев) и сроки для ее рассмотрения. Как правило, жалоба подается в письменной форме, и должна содержать не только фактическое изложение сути обжалуемого действия (бездействия), но и включать нормативное обоснование правомерности обращения с жалобой в соответствующий орган.

Важнейшее значение для предпринимателей имеет обжалование актов и действий (бездействия) налоговых органов, их должностных лиц. Отметим, что согласно ст. 137 НК РФ каждое лицо имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по его мнению, такие акты, действия или бездействие нарушают его права. Акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд в порядке, предусмотренном НК РФ. Под актом ненормативного характера понимается документ, поименованный в НК РФ и касающийся конкретного налогоплательщика (например, требование об уплате налогов, решение о взыскании налогов, решение об отказе полностью или частично в возмещении НДС и т. д.).

Налоговое законодательство различает жалобы и апелляционные жалобы (ст. 138 НК РФ).

Жалобой признается обращение лица в налоговый орган, предметом которого является обжалование вступивших в силу актов налогового органа ненормативного характера, действий или бездействия его должностных лиц, если, по мнению этого лица, обжалуемые акты, действия или бездействие должностных лиц налогового органа нарушают его права. Наиболее типичные примеры претензий предпринимателей, изложенных в жалобах, — это нарушение сроков исчисления налоговым органом налога на имущество; неправомерное выставление требования об уплате налогов; отказ налогового органа в предоставлении налоговых вычетов; вынесение решения о приостановлении операций по банковским счетам и др.

Апелляционной жалобой признается обращение лица в налоговый орган, предметом которого является обжалование не вступившего в силу решения налогового органа о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенного по результатам проведения камеральной или выездной налоговой проверки в соответствии со ст. 101 НК РФ, если, по мнению этого лица, обжалуемое решение нарушает его права.

Налоговым законодательством закреплен обязательный досудебный порядок урегулирования налоговых споров, в соответствии с которым решения налоговых органов, вынесенные по результатам камеральных и выездных налоговых проверок, могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган. С 1 января 2014 г. обязательный досудебный порядок обжалования применяется ко всем налоговым спорам, в том числе в отношении обжалования иных актов налоговых органов ненормативного характера, а также действий или бездействия их должностных лиц. Налогоплательщикам в целях соблюдения обязательного порядка досудебного обжалования достаточно в установленные НК РФ сроки обратиться с апелляционной жалобой на не вступившее в законную силу решение по результатам камеральной или выездной налоговой проверки либо с жалобой на вступившее в законную силу решение или иной акт ненормативного характера либо подать жалобу на действия или бездействие должностных лиц налогового органа.

Решения вышестоящего налогового органа или иной акт ненормативного характера, принятые, но итогам рассмотрения жалоб (апелляционных жалоб), могут быть обжалованы как в ФНС России, так и в суд^[3].

Если налогоплательщика не устраивает решение вышестоящего органа по жалобе, он имеет право обратиться в суд с требованием об оспаривании такого решения. Согласно ст. 142 НК РФ жалобы (исковые заявления) на акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц, поданные в суд, рассматриваются и разрешаются в порядке, установленном гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством и иными федеральными законами.

Прокурорский надзор за исполнением действующих на территории РФ законов имеет большое практическое значение для обеспечения защиты прав и законных интересов предпринимателей. Прокурорским надзором охватывается как деятельность коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, так и акты представительных и исполнительных органов государства и муниципальных образований, принимаемые по вопросам предпринимательской деятельности.

Прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. Правовой основой ее деятельности являются Конституция РФ и Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Сущность прокуратуры и ее отличие от других органов государственного надзора и контроля состоят в следующем: прокуратура не обладает какими-либо законодательными, административными или судебными функциями; она непосредственно не вмешивается в хозяйственную и управленческую деятельность поднадзорных органов и организаций, не подвергает их деятельность и акты оценке с точки зрения практической целесообразности, а только следит за тем, чтобы объекты надзорной деятельности не допускали нарушений закона; прокурор (за исключением прямо оговоренных в законе случаев) не отменяет решений других органов, не применяет мер наказания к нарушителям закона, а требует, чтобы соответствующие органы и должностные лица устранили нарушение закона и применили меры воздействия к виновным лицам; осуществляемый от имени государства прокурорский надзор распространяется в том числе и на те органы, которые сами в пределах своей компетенции осуществляют контрольно-надзорную деятельность. Таким образом, прокурорский надзор представляет собой одну из форм государственной деятельности, цель которой — обеспечение точного и единообразного понимания и применения закона.

Деятельность прокуратуры включает в себя два направления: надзорную и ненадзорную деятельность.

Надзорная деятельность прокуратуры включает в себя надзор за точным и единообразным исполнением законов. При этом прокурорский надзор ограничен только сферой действия законодательства и не распространяется на исполнение актов местных органов власти, ведомственных приказов и инструкций. В сфере предпринимательства чаще всего выделяют следующие основные направления надзорной деятельности прокуратуры.

Надзор за исполнением законов (общий надзор прокуратуры), предметом которого является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законодательству. Проверки исполнения законов проводятся прокуратурой на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. Актами прокурорского реагирования могут быть протест на противоречащий закону правовой акт, представление об устранении нарушения закона.

В рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор, кроме использования полномочий, которыми он обладает при осуществлении общего надзора, рассматривает и проверяет заявления, жалобы и сообщения о нарушении прав и свобод граждан, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению нарушений последних, привлечению к ответственности нарушителей закона и возмещению причиненного ущерба.

К ненадзорной деятельности прокуратуры относятся:

• — координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Для этого органами прокуратуры созываются координационные совещания, организуются рабочие группы, истребуется у правоохранительных органов статистическая и иная отчетность и т. д.;
• — участие в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в роли государственного обвинителя, поддерживая обвинение и излагая свою позицию по вопросам применения уголовного закона и назначения меры наказания в отношении подсудимого. Формой реагирования прокурора на незаконное или необоснованное судебное решение является принесение прокурором (сто заместителем) в вышестоящий суд кассационного или частного протеста, а также протеста в порядке надзора;
• — иные направления ненадзорной деятельности прокуратуры. К ним относятся участие в заседаниях органов государственной власти, в правотворческой деятельности, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, а также международное сотрудничество.

Правовыми инструментами осуществления функций прокуратуры в сфере защиты прав предпринимателей являются:

• — протест прокурора, который приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшему этот акт;
• — представление об устранении нарушений закона, которое вносится в орган или должностному лицу, имеющим полномочия по устранению допущенных нарушений;
• — предостережение о недопустимости нарушения закона;
• — участие прокурора в рассмотрении дел судами.

• [1] См.: Радченко М. 10. Арбитражные споры: справочник практикующего юриста. М. :КноРус, 2000. С. 35.
• [2] См.: Зырянов С. М" Лебедева Е. А., Спектор Е. И., Гармаева М. А. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 21—32.
• [3] Более подробную информацию о форме и содержании жалобы (апелляционной жалобы), а также о порядке их подачи см. на официальном сайте ФПС России. URL: http://www.nalog.ru.