Предмет финансового права: публичная финансовая деятельность

Финансовое право — одна из отраслей российского права, которая, как и всякая другая, имеет свой предмет, т. е. круг общественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли права.

Вопрос о предмете финансового права имеет непосредственно практическое значение. Особенно явно это проявляется в судебной деятельности, ибо суд в процессе рассмотрения дела должен определить: из какого правоотношения возник спор и нормы какой отрасли права подлежат применению при разрешении дела.

В последнее время предмет финансового права стал существенно расширяться. Одна из главных причин этого явления заключается в том, что государство стало все чаще передавать решение своих задач негосударственным субъектам, наделяя их при этом, как правило, в силу закона, соответствующими финансовыми ресурсами. Учитывая этот фактор, в современных условиях предмет финансового права можно определить через категорию " публичная финансовая деятельность«^[1]. Иначе говоря, предмет финансового права следует определять через отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования публичных фондов денежных средств для решения публичных задач.

Отношения, существующие в рамках публичной финансовой деятельности и регулируемые нормами финансового права, весьма многообразны. Прежде всего, они подразделяются на две группы. Во-первых, это отношения, возникающие в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Во-вторых, это отношения, возникающие в ходе финансовой деятельности иных субъектов, обеспечивающие публичные интересы в силу задач, возложенных на них государством.

1. Основное место в системе отношений, составляющих предмет финансового права занимают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это категория, выработанная финансовоправовой наукой для определения финансовых отношений, которые «замыкаются» на государственные и муниципальные фонды денежных средств. Таким образом, финансовая деятельность государства и муниципальных образований охватывает финансовые отношения, возникающие в ходе образования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Отношения сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляющие предмет финансового права, подразделяются в зависимости от функций финансовой деятельности на следующие группы отношений, возникающих в ходе:

• а) мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды;
• б) распределения финансовых ресурсов государства;
• в) использования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;
• г) контроля за движением финансовых ресурсов государства и муниципальных образований;
• д) эмиссии денежных знаков.

В первую группу включаются отношения по взиманию в бюджеты налогов и сборов; возникающие в связи с размещением государственных и муниципальных займов и т. д. Во вторую группу включаются, в частности, межбюджетные отношения, т. е. отношения по выделению дотаций, субвенций, субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, а из последних — бюджетам муниципальных образований и т. д. В третью группу включаются отношения по государственным и муниципальным расходам. В четвертую группу входят отношения, но осуществлению бюджетного и налогового контроля, контроля банков за соблюдением предприятиями правил ведения кассовых операций и т. д. В пятую группу включаются все отношения в связи с эмиссией денежных знаков.

• 2. Отношения, возникающие в ходе финансовой деятельности иных субъектов, но обеспечивающие публичные интересы, в силу задач, возложенных на них государством, включают в себя следующие финансовые отношения:
  • а) отношения, опосредующие денежные фонды государственных корпораций;
  • б) отношения, возникающие в ходе обязательного аудита;
  • в) отношения, опосредующие фонд страхования вкладов физических лиц в банках России, который, хотя и не является государственным, но должен регулироваться нормами финансового права в силу своей публичной природы;
  • г) отношения, опосредующие поступление в негосударственные денежные фонды парафискальных сборов.

Что касается первой группы отношений, то сегодня государство возлагает публичные задачи на госкорпорации, которые созданы в силу федеральных законов. К примеру, госкорпорация «по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как природоклиматического курорта» имеет целью осуществление общественно полезных функций, связанных с проектированием, строительством и реконструкцией объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г.

Госкорпорации не являются государственными институтами, а являются некоммерческими организациями с правом собственности на закрепленное за ними имущество. Между тем: а) все госкорпорации для решения государственных (публичных) задач получают средства из бюджетов. Иногда в разовом порядке, а иногда — на основе финансирования; б) госкорпорации вправе заниматься предпринимательской деятельностью только для публичных целей, ради которых созданы. Все доходы, полученные корпорцией, направляются на эти цели; в) резервные фонды корпораций формируются за счет отчислений, входящих в них предприятий, в порядке, установленном Правительством РФ.

Таким образом, госкорпорации характеризуются тем, что для решения публичных задач, возложенных на них государством, концентрируют в рамках негосударственной формы собственности федеральные и «приращенные» в ходе предпринимательской деятельности финансовые ресурсы. Акцентируя внимание на том, что госкорпорация — это негосударственный институт, ее можно рассматривать как средство решения публичных задач, определенных государством и его финансовым участием. Не случайно в современном праве госкорпорация рассматривается как юридическое лицо публичного права^[2].

Что касается отношений по обязательному аудиту, то, как известно, согласно Федеральному закону от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», последняя представляет собой деятельность аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов, по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг (ст. 1 Закона). Поскольку аудит не осуществляется государственными или муниципальными органами, он не может, по общему правилу, рассматриваться как разновидность государственного или муниципального финансового контроля. Соответственно, казалось бы, аудит не должен включаться в предмет финансового права. Однако в вышеназванном законе установлен обязательный аудит, т. е. ежегодная обязательная аудиторская проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности. И этот аудит как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.04.2003 № 4-П^[3] носит не частный, а публично-правовой характер. Это выражается в том, что обязательный аудит: а) осуществляется аудиторской организацией по уполномочию государства; б) является для аудируемого лица обязанностью, обременением публично-правового характера; в) базируется на публично-правовом интересе и аудиторская организация выполняет публичную функцию; г) направлен на защиту публичных интересов и имеет публично-правовой характер.

Обязательный аудит, учитывая его осуществление коммерческой организацией, но ради обеспечения публичных интересов в силу задач, возложенных государством, следует рассматривать как разновидность публичного финансового контроля. Очевидно, что отношения, возникающие в процессе обязательного аудита, как разновидности финансового контроля имеют публично правовой акцент, а потому должны включаться в предмет финансового права наряду с различными видами государственного финансового контроля.

Помимо отмеченного, публичная финансовая деятельность имеет место в случае мобилизации финансовых ресурсов в негосударственные денежные фонды или денежные фонды государственных органов на основании закона или иного нормативного правового акта. Следовательно, они (финансовые ресурсы) должны использоваться для реализации публичных задач. Такого рода финансовые ресурсы являются парафискалитетами. К их числу в России, в частности, относятся: третейские сборы; страховые взносы в фонд страхования вкладов согласно Федеральному закону от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»; отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные производства и объекты в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“» и Постановлением Правительства РФ от 21.09.2005 № 576 «Об утверждении Правил отчисления организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты (кроме атомных станций), средств для формирования резервов, предназначенных для обеспечения безопасности указанных производств и объектов на всех стадиях их жизненного цикла и развития» .

Все отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности подразделяются по экономическому критерию на финансовые и нефинансовые. Финансовыми являются отношения, опосредующие движение денежных средств, имеющие распределительный характер и другие признаки, характерные для финансов. Среди них: отношения по взиманию налогов и сборов в бюджет и государственные внебюджетные фонды; отношения по государственным расходам; отношения, но уплате парафискалитетов и т. д. Другие отношения, составляющие содержание публичной финансовой деятельности с экономической точки зрения, не входят в число финансовых, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, т. е. отсутствует главный признак финансов. Однако те отношения, которые не являются с экономической точки зрения финансовыми, направлены на то, чтобы «создать» финансовые отношения, упорядочить, обеспечить их развитие. Например, без установления налогов, сборов, утверждения бюджетов, финансового контроля и т. д., что осуществляется в рамках нефинансовых (с экономической точки зрения) отношений, невозможны финансовые отношения, составляющие содержание публичной финансовой деятельности.

Наконец, все отношения, составляющие содержание публичной финансовой деятельности, подразделяются исходя из критерия финансово-правового регулирования по финансово-правовым институтам (подотраслям) на: а) бюджетные; б) возникающие при формировании и исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов; в) возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий; г) налоговые; д) неналоговые; е) парафискальные; ж) отношения по государственному и муниципальному долгу; з) отношения по денежному обращению и расчетам; и) отношения по валютному регулированию и контролю и др.

Хотя подавляющее большинство отношений, возникающих в ходе публичной финансовой деятельности составляют предмет финансового права, однако в ней имеют место и другого рода отношения. Некоторые из них являются предметом гражданского права. Например, отношения, возникающие: в связи с продажей и использованием государственного и муниципального имущества; продажей акций приватизированных предприятий, находящихся в государственной собственности; сдачей государственного и муниципального имущества в аренду и др.

Помимо всего отмеченного отношения, регулируемые финансовым нравом, могут быть подразделены на имущественные и неимущественные.

В число имущественных отношений, составляющих предмет финансового права, входят: отношения по уплате в бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов, неналоговых платежей, парафискалитетов; отношения по перемещению денежных средств из бюджета и государственных внебюджетных фондов получателям этих средств, и др. С экономической точки зрения эти отношения являются финансовыми, ибо соответствуют всем признакам финансов. С юридической точки зрения их следует рассматривать как имущественные, т. е. отношения по поводу имущества, в качестве которого выступают такие материальные блага как деньги в наличной и безналичной формах.

Вместе с тем целый ряд отношений, составляющих предмет финансового права, не опосредуют наличие и перемещение денежных средств, т. е. являются неимущественными. Это отношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению и т. д.; отношения, опосредующие порядок взыскания налогов, применение мер налоговой ответственности в рамках налогового права и т. д. С экономической точки зрения эти отношения не являются финансовыми, ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств. В то же время с экономической и юридической точек зрения их можно рассматривать как неимущественные. Однако названные отношения непосредственно связаны и производиы от имущественных отношений, составляющих предмет финансового права. Они не имеют самостоятельного значения, а служат исключительно для реализации имущественных отношений в рамках финансового права.

Подразделение всех отношений, возникающих в ходе публичной финансовой деятельности на имущественные и неимущественные является определяющим для формулировки предмета финансового права. Это объясняется тем, что такое подразделение осуществляется как по экономическому, так и по юридическому критерию одновременно^[4]. Кроме того, именно такое подразделение отношений, реализуемых в процессе публичной финансовой деятельности позволяет наиболее эффективно отграничить отношения, составляющие предмет финансового права, от смежных отношений, прежде всего в административном праве.

С учетом отмеченного, предметом финансового права являются имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, возникающие в процессе публичной финансовой деятельности.

Чтобы разобраться в предмете финансового права, надо хорошо понимать, что представляют собой: а) публичная финансовая деятельность; б) имущественные отношения в системе финансового права; в) неимущественные отношения в системе финансового права.

Публичная финансовая деятельность представляет собой процесс образования, распределения и использования финансовых ресурсов через публичные денежные фонды для выполнения публичных задач.

Публичная финансовая деятельность «расщепляется» на: а) финансовую деятельность государства и муниципальных образований, а также б) финансовую деятельность прочих субъектов, обеспечивающих за счет публичных финансовых ресурсов публичные интересы.

• 1. Финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований охватывают ту ее часть, которая «замыкается» на государственных денежных фондах и денежных фондах муниципальных образований. Это: бюджетные фонды; государственные и муниципальные внебюджетные фонды; государственный и муниципальный кредит; государственные и муниципальные страховые фонды; финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Как видно, к числу финансовых отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, не относятся финансы всех предприятий независимо от формы собственности, а только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Равным образом — не все страховые фонды, а лишь государственные и муниципальные.
• 2. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется государством и муниципальными образованиями в лице соответствующих органов.

Государство как субъект финансовой деятельности представлено государственными органами на уровне Федерации и ее субъектов. Следовательно, к субъектам финансовой деятельности государства относится государство в лице компетентных органов как на уровне Федерации, так и ее субъектов. К таким органам относятся лишь те, для которых указанная деятельность является специальной или составляет часть их компетенции.

В число этих органов, во-первых, входят представительные органы государственной власти. Финансовая деятельность составляет часть их компетенции (ст. 104, 106 Конституции РФ). Они устанавливают и взимают налоги и сборы, рассматривают и утверждают бюджеты, а также отчеты об их исполнении.

Во-вторых, к этим органам относятся исполнительные органы государственной власти. Они осуществляют финансовую деятельность государства как часть своей компетенции и в качестве специальной компетенции. Финансовая деятельность является частью компетенции Правительства РФ, органов исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов РФ, Федеральной таможенной службы РФ, министерств, имеющих централизованные фонды, а также выступающих в ряде случаев как уполномоченные государством органы по управлению казенными предприятиями. Правительство РФ разрабатывает федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ — соответствующие бюджеты субъектов РФ. Федеральная таможенная служба РФ взимает налоги, пошлины и сборы при пересечении Государственной границы РФ, а министерства, имеющие централизованные фонды, формируют и выделяют финансовые ресурсы из этих фондов для решения общеотраслевых задач. Кроме того, некоторые министерства, управляя казенными предприятиями, устанавливают нормативы по распределению прибыли этих предприятий.

К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся: Министерство финансов РФ и находящиеся в его ведении Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др. Так, Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ составляют проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, а Федеральное казначейство, подведомственное Министерству финансов РФ, осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета. Кроме того, Федеральное казначейство реализует казначейское исполнение федерального бюджета. Осуществление государственными внебюджетными фондами финансовой деятельности государства выражается в том, что они мобилизуют и выделяют финансовые ресурсы для решения социально-экономических задач государства, ведут государственный финансовый контроль.

Наконец, финансовую деятельность государства осуществляет ЦБ РФ. Он участвует в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства, выполняя свои обязанности по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Центральный банк РФ осуществляет финансовую деятельность и тогда, когда производит эмиссию денежных знаков, ибо само существование финансовой деятельности государства обусловлено и опирается на денежную систему РФ. Отсюда следует, что финансовая деятельность государства составляет часть компетенции ЦБ РФ.

Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность в лице органов местного самоуправления, а также непосредственно через население муниципального образования. Так, представительные и исполнительные органы местного самоуправления формируют и исполняют местный бюджет. Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги. Кроме того, органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, осуществляют эмиссию муниципальных облигаций, получают межбюджетные трансферты в различных формах из бюджетов субъектов РФ и т. д. (ст. 100 БК РФ).

• 3. К числу прочих субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность, относятся:
  • — субъекты, осуществляющие обязательный аудит. Это — негосударственные аудиторские организации и индивидуальные аудиторы;
  • — государственные корпорации;
  • — субъекты, получающие парафискальные сборы. Это, в частности, Третейские суды, Агентство по страхованию вкладов, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и др.

• [1] Такой подход к определению предмета финансового права уже давно используется в ряде стран Центральной Европы (см., например, Kosikowski С. Prawo finansowe. Czesc ogolna. Warszawa, 2003. C. 36). Кроме того, в последнее время он стал использоваться и в Украине (см.: Орлюк О. II. Фшансове право. Академичный курс. Киев, 2010. С. 90−93). В государствах Восточной Европы научный подход к расширению предмета финансового права был подготовлен работами российских и украинских ученых (см.: Турбанов A. Ii. Концептуальные основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации (административно-финансовый аспект). М., 2003. С. 75−103; Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве: автореф, дис… докт. юрид. наук. Киев, 2005. С. 12).
• [2] См.: Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. № 8. С. 66−67.
• [3] Постановление Конституционного Суда РФ от 01.04.2003 № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона „Об аудиторской деятельности“ в связи с жалобой гражданки И. В. Выставкиной» .
• [4] Категория «имущественные отношения» рассматривается в науке как экономическая и юридическая (см.: Гражданское право / под ред. Е. А. Суханова. М., 2002. Т. 1. С. 25).