Коррупционные риски: понятие, причины, выявление

В научной литературе и действующем законодательстве Российской Федерации еще не сложилось общепризнанной формулировки понятия «коррупционные риски». Анализ источников демонстрирует, что существует несколько подходов к определению понятия «коррупционные риски», среди которых прослеживаются научный и нормативный подходы^[1].

Эксперты фонда «ИНДЕМ» используют понятие «риск коррупции», иод которым понимается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации^[2].

В. В. Астанин определяет коррупционные риски как вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной и муниципальной службы^[3].

О. В. Казаченкова в качестве коррупционных рисков предлагает рассматривать обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти и осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения^[4]. Автор связывает коррупционные риски прежде всего со служащими государственного и муниципального аппарата управления.

Федеральное законодательство также не дает четкого определения понятия «коррупционные риски». Данный пробел пытаются ликвидировать на региональном уровне. Например, в Чувашской Республике приняты специальные «Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти», согласно которым под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных интересах^[5].

Распоряжением Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа от 19 марта 2009 г. «Об экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», понятие «коррупционные риски» раскрыто через деяния лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях муниципального статуса, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ использованием должностных полномочий, а равно действия физических и юридических лиц, направленные на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ.

Методические рекомендации по выявлению зон потенциально повышенного коррупционного риска содержат следующее определение: «Коррупционные риски — это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия (бездействия) должностных лиц и рядовых сотрудников с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий»^[6]. Наиболее информативной и авторитетной представляется разработанная в Следственном комитете Российской Федерации «Методика оценки коррупционных рисков», в которой указывается, что коррупционные риски — это условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий^[7].

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что под коррупционными рисками следует понимать заложенные в системе государственного и муниципального управления потенциальные возможности для совершения действий, направленных на неправомерное извлечение материальной и иной выгоды при выполнении публичных полномочий. Иными словами, это условия и обстоятельства (причины), мотивирующие и открывающие возможность для публичных лиц вступления в коррупционные отношения.

Обстоятельств (причин) коррупционных рисков великое множество, и они имеют самые разные причины — технические, экономические, политические, социальные. Укажем па некоторые из них.

В группу причин технической направленности входят:

• — громоздкая система отчетности органов государственного управления;
• — недостаточно четкая регламентация сроков рассмотрения обращений;
• — наличие норм, способствующих созданию административных барьеров.

В группу социальных причин возможно включить:

• — недееспособную систему запретов и ограничений, налагаемых на лиц, занимающих публичные должности;
• — закрытость принятия властных и управленческих решений;
• — избыточность государственных функций;
• — низкую эффективность внутреннего и внешнего контроля за деятельностью органов государственной власти, их должностных лиц;
• — нравственно разлагающий характер предоставляемых льгот и гарантий для работников государственного сектора;
• — слабую правовую защищенность сотрудников государственных органов, а также лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам;
• — несовершенство механизмов обратной связи между гражданами и органами контроля и надзора и др.

К причинам экономической направленности следует отнести:

• — монополизм и низкий уровень конкуренции;
• — диктат теневой экономики;
• — «серые» управленческие и финансовые схемы;
• — слишком высокие налоги;
• — труднопреодолимые бюрократические барьеры.

В группу причин политической направленности можно включить:

• — отсутствие политической конкуренции;
• — имитацию выборных кампаний;
• — неразвитость институтов гражданского общества, в том числе СМИ;
• — кадровую политику, основанную на принципе «клановости», «землячества»;
• — излишние иммунитеты лиц, занимающих государственные должности.

Идентифицировать коррупционные риски можно посредством выявления зон с общим повышенным коррупционным риском. В этой связи интересен зарубежный опыт, например, Латвийского бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией, которым предложена схематичная модель по идентификации коррупционных зон при помощи заранее определенных вопросов, касающихся каждой из них. Согласно данной методике, считается, что орган власти или его структура находятся в зоне высокого риска в том случае, если сложилась устойчивая атмосфера общего коррупционного риска, а ответы на нижеследующие вопросы в подавляющем большинстве являются отрицательными.

• • В достаточной ли степени строго регламентированы служебные процедуры государственных и муниципальных служащих?
• • Достаточно ли четко прописана процедура подготовки и принятия решений?
• • Какие факторы помимо честности не позволяют сотрудникам заниматься коррупционной деятельностью?
• • Вовлечено ли подразделение, к котором вы работаете, в процесс принятия окончательных решений?
• • Имели ли раньше место случаи коррупции в изучаемом органе?
• • Достаточен ли строгий надзор за процессом принятия решений?
• • Покрывают ли полномочия чиновника несколько зон коррупционного риска?
• • Принимаются ли решения после прямого контакта с гражданами?
• • Достаточен ли контроль за сотрудниками и результатами их работы?
• • Достаточно ли глубоки знания сотрудников относительно вопросов служебной этики и предотвращения конфликта интересов?

Приведенный перечень вопросов является открытым и может быть дополнен с учетом специфики деятельности каждого конкретного органа.

Ответы на представленные и другие такого рода вопросы помогут представить достаточно точную картину заложенных в структурах управления разного уровня и разной властной компетенции потенциальных возможностей (условий, факторов, причин, ресурсных мощностей) для совершения коррупционных действий. Моделей же реализации коррупционного потенциала немало, в том числе с точки зрения механизма спроса — предложения коррупционных услуг. Отсюда множество форм проявления того же взяточничества:

• — взятка-благодарность, которая может быть заранее не обусловленной, в этом случае почти исключены какие-либо нарушения по службе должностного лица, передается после совершения коррупционного действия;
• — взятка-вознаграждение — взятка, полученная (переданная) после совершения должностным лицом органа государственной власти или местного самоуправления в пользу взяткодателя определенных действий (акта бездействия);
• — взятка деловая — по мнению проф. В. М. Рейсмена (США), платеж государственному служащему с целью обеспечения или ускорения выполнения им своих должностных обязанностей;
• — взятка-подкуп — взятка, которая получена (передана) до совершения (уклонения от совершения) того или иного действия в интересах взяткодателя;
• — взятка за покровительство или попустительство по службе — передается за благоприятное решение вопросов, входящих в компетенцию должностного лица. Как покровительство могут быть расценены действия, связанные с незаслуженным поощрением, внеочередным необоснованным повышением в должности, иным способствованием карьере взяткодателя. К попустительству относится непринятие должностным лицом мер за допущенные нарушения по службе, отсутствие реагирования на неправомерное поведение;
• — взятка ускоряющая — денежное или иное материальное вознаграждение, передаваемое должностному лицу, для того чтобы получивший быстрее делал то, что должен делать по долгу службы.

Нельзя сбрасывать со счетов и факторы, влияющие на масштабы спроса, — предложения на коррупционные услуги. Тем более что зависят они от многих переменных: во-первых, от заложенных в системе управления потенциальных возможностей для возникновения коррупционных связей; во-вторых, от числа и силы административных барьеров; в-третьих, от вероятности разоблачения коррупционеров и строгости наказания за оказание и принятие коррупционных услуг; в-четвертых, от соотношения спроса на коррупционные услуги и их предложения. Поэтому идентифицировать коррупционные риски можно посредством выявления зон повышенного коррупционного риска.

Можно выделить четыре основных подхода к выявлению зон наибольшего коррупционного риска.

• 1) формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности конкретных органов государственной власти и местного самоуправления;
• 2) определение перечня полномочий лиц, занимающих государственные должности и должности публичной (государственной и муниципальной) службы, исполнение которых может сопровождаться коррупционными действиями;
• 3) антикоррупционная экспертиза и составление перечня должностей наибольшего коррупционного риска и постановка их под особый контроль;
• 4) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и выявление коррупциогенных норм законодательства.

В рамках первого подхода в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств, высокая степень дискреции в решениях государственных служащих и высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями.

Сферы деятельности, пораженные коррупцией, могут быть самыми разными. В России сегодня каждый третий чиновник находится в зоне коррупционного риска^[8], среди них прежде всего те, кто обладает разрешительными, запретительными, контрольно-надзорными и силовыми полномочиями, например правом на размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд. Также в зону риска входят чиновники, работающие в следующих сферах: формирование и контроль исполнения бюджета; управление и распоряжение объектами государственной и муниципальной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе, но вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов; управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда; предоставление государственных и муниципальных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, управление муниципальным долгом; транспорт и дорожное хозяйство; строительство и капитальный ремонт; природно-ресурсное регулирование и нефтегазовый промысел: энергетика и жилищно-коммунальный комплекс; здравоохранение; образование; охрана, воспроизводство и регулирование использования биоресурсов; агропромышленный комплекс; установление местных налогов и тарифов; выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ; надзор за хозяйственной деятельностью организаций; исполнение административного производства (сбор налогов; наложение штрафов и др.); назначение на должности и включение в кадровый резерв.

При втором подходе выделяют перечень полномочий государственных и муниципальных служащих, исполнение которых с высокой степенью вероятности может сопровождаться коррупционными злоупотреблениями. В указанный перечень можно отнести осуществление (постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями) функций представителя власти либо организационно-распорядительных или адми;

нистративно-хозяйственных функций; предоставление государственных услу[' гражданам и организациям; проведение контрольных и надзорных мероприятий; подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также о распределении ограниченного ресурса — квоты, радиочастоты, участки недр и др.); управление государственным имуществом; осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений; хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Именно высокая коррупциогенность государственного аппарата стала причиной подписания Президентом РФ Указа от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Позже было принято решение о декларировании расходов и имущества, а также о необходимости фактической ратификации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, касающейся незаконного обогащения.

Органы государственной власти с учетом данного перечня и специфики своей деятельности должны формировать специальные перечни полномочий государственных служащих, выполнение которых связано с коррупционными рисками. Для примера можно сослаться на приказ Федеральной службы, но ветеринарному и фитосанитарному надзору от 24 сентября 2013 г. № 536 «Об утверждении Примерного перечня функций Россельхознадзора и его территориальных органов, при реализации которых наиболее вероятно возникновение коррупции» и перечислить следующие коррупционноемкие полномочия:

• — осуществление контрольных и надзорных мероприятий, участие в плановых и внеплановых проверках деятельности юридических лиц и предпринимателей в установленной сфере деятельности; осуществление контрольно-надзорных мероприятий на пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;
• — подготовка и принятие решений о распределении бюджетных средств, субсидий;
• — подготовка и принятие решений, связанных с осуществлением государственных закупок;
• — подготовка и оформление лицензий на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению и гибридизации, на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;
• — подготовка и оформление разрешений (включая отмену и введение ограничений) на ввоз в Российскую Федерации и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных;
• — подготовка и оформление иных разрешений, свидетельств, сертификатов в установленной сфере деятельности Россельхознадзора;
• — подготовка и оформление удостоверений на право охоты;
• — подготовка и оформление лицензий в установленной сфере деятельности Россельхознадзора.

Третий подход касается перечня наиболее «взяткоемких» государственных должностей и должностей государственной и муниципальной службы. Заметим, что перечни коррупциогенных должностей напрямую вытекают из указанных выше потенциально опасных коррупционных сфер деятельности органа власти и отдельных коррупциогенных полномочий государственного служащего. Данные перечни разрабатываются и утверждаются самими органами государственной власти и в связи с этим отличаются большим многообразием.

Так, в перечень должностей центрального аппарата Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных управлений, наиболее подверженных коррупционным рискам, включены государственные гражданские служащие категории «руководители» и «специалисты»: участвующие в ревизиях и проверках; осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях; организующие государственные закупки; обеспечивающие хранение и распределение материально-технических ресурсов; выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции^[9].

Исходя из приведенных данных, можно сделать вывод, что в перечень коррупциогенных входят должности, непосредственно связанные с осуществлением государственных и муниципальных функций, включая властно-управленческие, нормотворческие, контрольно-надзорные, регистрационные, разрешительные, особенно функции распределения бюджетных и иных финансовых средств.

Следует отметить также то, что не существует общих подходов к структуре перечней коррупциогенных должностей в системе государственного и муниципального управления. В одних органах, как это, скажем, в Ульяновской области, в список коррупциогенных должностей отнесено 279 должностей — от губернатора до консультанта отдела департамента. В других случаях этот перечень гораздо уже, в него входят лишь отдельные должности не ниже начальника управления, отдела и их заместителей. На самом же деле наиболее коррупциогенными («взяткоемкими») являются должности руководителей, наделенных полномочиями по контролю и распоряжению материальными и финансовыми ресурсами. Понятно, что это, прежде всего, должности главы администрации и его заместителя, управляющего делами, начальника департамента, начальника управления, начальника отдела и их заместителей.

Четвертый подход связан с выявлением коррупциогенных норм законодательства. В рамках данного подхода проводится экспертиза проектов нормативных правовых актов, управленческих решений и иных документов в целях выявления в них норм и положений, способствующих созданию условий и предпосылок для проявления коррупции. Поэтому понятно и очевидно, что оценка коррупционных рисков должна быть неразрывно связанной с разработкой ясного перечня антикоррупционных мер. Ведь мониторинг коррупционных рисков сам по себе не дает ответы па вопросы о том, в каком объеме существует коррупция, каковы ее виды и формы, уровень и последствия. Оценка коррупционного риска позволяет получить ответы лишь на вопросы, касающиеся вероятности возникновения отдельных видов коррупции и наличия «точек наибольшего коррупционного напряжения»^[10].

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству Российской Федерации было поручено внедрение системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками. Методическое обеспечение работы по оценке коррупционных рисков усовершенствовалось с принятием 13 февраля 2013 г. Минтрудом России «Методических рекомендаций по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций…»^[11].

Кроме того, существует целый ряд апробированных способов выявления коррупционных рисков: проведение социологических опросов, анкетирований, экспертных замеров, в том числе с использованием внутренней электронной почты, сети Интернет, телефона и др.; создание системы внутреннего информирования; распределение служебной функции на нескольких сотрудников; осуществление проверки сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; осуществление контроля за выполнением государственными и муниципальными служащими требований к служебному поведению, соблюдению соответствующих ограничений и запретов.

Информация о том, что при реализации той или иной функции возникают коррупционные риски (функция является коррупционно опасной) может быть также получена:

• — от подразделений (сотрудников), занимающихся вопросами собственной безопасности;
• — при рассмотрении обращений граждан, в том числе поступивших по «горячей линии», «электронной приемной» и т. д.;
• — из сообщений СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению;
• — от руководителей подразделений, получивших заявления от государственных служащих о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений;
• — из материалов, представленных правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также руководителей политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, представителей Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат ее субъектов, антикоррупционных комитетов и других источников^[12].

В любом случае, механизм выявления коррупционных рисков в органах государственного и муниципального управления в обязательном порядке должен включать: а) определение потенциально наиболее опасных сфер коррупционной деятельности; б) перечень полномочий каждого государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных отношений или действий; в) официальное закрепление и опубликование полного перечня коррупциогенных должностей; г) выявление потенциальных коррупционных возможностей государственной или муниципальной структуры.

• [1] Левакин И. В., Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к ихвыявлению // Гражданин и право. 2009. № 11. С. 3—12.
• [2] Российская коррупция: уровень, структура, динамика. Опыты социологического анализа / под ред. Г. А. Сатарова. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2013.
• [3] Астанин В. В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: автореф. дис. … докг. юрид. наук. М., 2009; Его же. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 7. С. 2—4.
• [4] Казаченкова О. В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков //Административное и муниципальное право. 2010.№ 2. С. 36−42.
• [5] Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики.
• [6] Таишна К. М., Пустовалова И. II. К вопросу о понятии коррупционных рисков //Успехи современного естествознания. 2012. № 4. С. 212—213.
• [7] Методика оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функцийСледственного комитета Российской Федерации // Региональная энергетическая комиссиягорода Москвы. URL: http://rec.mos.ru/anti-corruption/methodical-materials/detail/1 068 818.html (дата обращения: 25.03.2015).
• [8] Кабанов К. УДО за деньги // Аргументы и факты. 2014. № 51. С. 14.
• [9] Приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 7 сентября 2009 г.№ 202 «Об утверждении перечня должностей центрального аппарата Федеральной службыфинансово-бюджетного надзора и ее территориальных управлений, наиболее подверженныхкоррупциш111 ым рискам «.
• [10] Левакин И. В., Шишова Ж. А. Измерение уровня коррупции: мсжстрановые и национальные методики // Государственный аудит. Право. Экономика. 2009. № 3. С. 37—42.
• [11] Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторингаисполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащимии работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками. Утверждены Минтруда России 13 февраля 2013 г.
• [12] Гацко М. Ф. Предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных служащих и требования к их служебному поведению: учеб, пособие. Ногинск: Изд-во НФ РАНХиГС, 2014.