Сход граждан. 
Местное самоуправление

Сходы граждан — одна из традиционных форм осуществления местного самоуправления, но подходы законодателя к ее месту и роли в системе муниципальной самоорганизации населения в различные периоды были неодинаковы.

Так, ранее действовавший Федеральный закон № 154-ФЗ отождествлял сходы и собрания граждан как формы осуществления местного самоуправления и допускал возможность их созыва для решения вопросов местного значения в любых по числу жителей муниципальных образованиях (п. 1 ст. 24). При этом порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливались уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ (п. 2). Вместе с тем в силу п. 6 ст. 15 названного Федерального закона не исключалось, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Тем самым федеральный законодатель, но существу, допускал проведение собраний (сходов) граждан для реализации полномочий представительного органа местного самоуправления, не ограничивая такой вариант осуществления муниципальной власти определенной численностью жителей того или иного поселения.

Таким образом, Федеральный закон № 154-ФЗ исходил из комплексной природы собраний (сходов), что выражалось и в самом терминологическом оформлении этого института. С одной стороны, собрание (сход) выступало в качестве формы непосредственного народовластия, состоящей в осуществлении населением полномочий представительных органов местного самоуправления в отдельных поселениях, в случае если такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. С другой — при проведении схода (собрания) граждан на определенной части территории муниципального образования, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, по вопросам, отнесенным к ведению этого территориального общественного самоуправления, — как форма {орган) осуществления территориального общественного самоуправления. В то же время законом не исключалось проведение собрания (схода) граждан для целей выявления мнения населения по тем или иным вопросам, имеющим общемуниципальный характер.

В Федеральном законе № 131-ФЗ подход законодателя к условиям использования институтов схода и собрания граждан в качестве форм прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления изменился. Институт схода граждан сейчас рассматривается как форма осуществления муниципальной (публичной) власти, предназначенная для непосредственного решения населением вопросов местного значения путем осуществления полномочий представительного органа (в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — всегда, а с численностью жителей более 100, но менее 300 человек — в случае, если это предусмотрено уставом) (ст. 25), а также для решения муниципально-территориальных вопросов и вопросов самообложения жителями поселений и населенных пунктов в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ (ст. 25.1). Таким образом, законодатель хотя и различает сходы граждан, но их целям, выделяя сходы граждан, замещающие представительный орган муниципального образования, и сходы, созываемые для решения иных вопросов (названных в Федеральном законе № 131-ФЗ), он, тем не менее, рассматривает этот институт как обеспечивающий осуществление непосредственного народовластия на определенной территории: либо в границах всего муниципального образования, либо на части его территории — в пределах отдельного населенного пункта.

Вместе с тем действующее законодательство, поскольку оно допускает участие граждан в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, прямо не предусмотренных в Федеральном законе № 131-ФЗ, не может рассматриваться как запрещающее проводить сход в иных, не поименованных в указанном Федеральном законе целях, если при этом не предполагается принятие населением властно-обязывающих актов, в том числе призванных заменить собой решения представительного органа муниципального образования. В этом случае сход будет выступать в роли инструмента совещательной демократии и иметь, по существу, характер собрания граждан.

Такое законодательное регулирование, как констатировал Конституционный Суд РФ, ориентировано на обеспечение сбалансированного использования гражданами институтов прямой и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления, учитывает реальные возможности непосредственного решения населением вопросов местного значения в небольших по числу жителей поселениях, не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя и не нарушает гарантированное Конституцией РФ право граждан, проживающих в иных муниципальных образованиях, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (Определение от 8 апреля 2010 г. № 454−0-0). Согласуется оно и с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающей осуществление местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, и вместе с тем не исключающей обращение к собраниям граждан, референдумам или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 чел. Возможен созыв схода по решению предыдущего схода. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

Организаторы схода граждан оповещают всех жителей, проживающих на территории муниципального образования, о времени и месте проведения схода (собрания) граждан и вопросах, которые вносятся на его обсуждение, используя для этого средства массовой информации, почтовые извещения, подворные обходы, объявления и иные возможные средства. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Граждане, напротив, участвуют в сходе на основе принципов свободы, добровольности и равенства. Каждый гражданин участвует в сходе лично и обладает одним голосом.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением схода, производятся за счет средств местного бюджета.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и обязательному исполнению. Они обладают высшей юридической силой в системе муниципальноправовых актов соответствующего муниципального образования. Решение, принятое на сходе граждан, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на сходе граждан либо признано недействительным в судебном порядке. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Сход граждан может созываться и в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Эта разновидность схода получила свое обособленное структурное закрепление в названном Федеральном законе (ст. 25.1) в связи с дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ, однако сама по себе возможность созыва схода по соответствующим вопросам допускалась и раньше: например, ч. 2 и 3 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ч. 1 и 2 ст. 13.1, ст. 13.2, ч. 5 и 6 ст. 34. Произведенные изменения были связаны с необходимостью устранить рассогласованность в законодательном регулировании, состоявшую в том, что прежде не было соответствия между общими нормами о сходе граждан как об институте, могущем использоваться лишь взамен представительного органа и только в муниципальных образованиях определенного вида, с одной стороны, и нормами, допускавшими возможность проводить сход и, но иным вопросам, причем не только в муниципальных образованиях, но и в населенных пунктах — с другой. В результате это приводило к возникновению трудностей при применении соответствующих законоположений на практике.

Систематизировав возможные случаи созыва схода граждан, кроме того, когда сход выполняет полномочия представительного органа, в отдельной статье Федерального закона № 131-ФЗ, законодатель указал, что сход граждан может проводиться:

• 1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);
• 2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;
• 3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;
• 4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;
• 5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;
• 6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

В настоящее время решение вопросов местного значения посредством схода граждан, исполняющего полномочия представительного органа, предусмотрено уставами одного городского поселения (г. Иннополис Верхнеуслонского района Республики Татарстан, в котором на начало 2016 г. насчитывалось 96 постоянных жителей) 85 сельских поселений, большая часть которых расположены в Красноярском крае (15 поселений), Республике Саха (Якутия) (14 поселений), Чеченской Республике (11 поселений), Хабаровском крае (10 поселений).