Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению: соотношение и принципы формирования

Сфера реализации местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие «вопросы местного значения»^[1]. Его нормативное конституционное содержание раскрывается на основе системного анализа ряда статей Конституции РФ (ст. 12, ст. 130 (ч. 1), ст. 132 (ч. 1)). В частности, самой Конституцией РФ к вопросам местного значения отнесены вопросы муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка, а также «иные вопросы местного значения».

Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе № 131-ФЗ. Анализ ст. 2 этого Федерального закона позволяет выделить два материальных критерия квалификации вопросов местного значения в качестве таковых: а) эти вопросы должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и б) их решение должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Что же касается формально-юридического критерия, то он предполагает в системе действующего регулирования, что вопросы местного значения закрепляются в Конституции РФ и Федеральном законе № 131-ФЗ. Тем самым Федеральный закон № 131-ФЗ фактически исходит из того, что местное самоуправление имеет в своей основе исчерпывающую собственную предметную сферу деятельности, которая определяется наличием закрытых по своему характеру предельных перечней вопросов местного значения, дифференцированных применительно к муниципальным образованиям разного вида — городским, сельским поселениям (ст. 14), муниципальным районам (ст. 15), городским округам (ст. 16), внутригородским районам (сг. 16.2). Хотя изменения, внесенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ, несколько смягчают его базовую конструкцию, в соответствии с которой перечень вопросов местного значения не мог быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон, вновь предоставленные субъектам РФ возможности законодательного регулирования компетенции отдельных видов муниципальных образований носят характер исключений и в целом ограничены императивными требованиями Федерального закона № 131-ФЗ в части конкретного состава и максимального объема вопросов местного значения (ч. 1 ст. 18). Так, субъекты РФ правомочны расширить круг вопросов местного значения сельских поселений, внутригородских районов, но лишь путем отнесения к ним вопросов из числа предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ вопросов местного значения соответственно городских поселений, городских округов с внутригородским делением (ч. 3 и 4 ст. 14, ч. 2 ст. 16.2). И лишь реализацию возможности установления законами субъектов РФ дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением (ч. 3 ст. 16) федеральный законодатель не оговаривает требованием соблюдения каких-либо конкретных условий, вследствие чего субъект РФ обладает достаточно широкой дискрецией в этой сфере. Однако следует учитывать, что сама логика обособления городских округов с внутригородским делением в отдельный вид муниципальных образований предполагает, что соответствующий правовой статус может быть установлен лишь в отношении единичных территориальных единиц, играющих особую роль в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Вместе с тем нельзя не признать, что стремление федерального законодателя придать правовому регулированию компетенции муниципальных образований гибкость с участием субъектов РФ в большей степени соотносится с открытым по своему характеру конституционным перечнем вопросов местного значения (что вытекает из самой природы данного института местного самоуправления), и отвечает потребностям практики, связанным с разнообразием условий осуществления местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ отказался также от термина «предметы ведения местного самоуправления», оперируя в этих случаях лишь конституционным понятием «вопросы местного значения». Вместе с тем это не исключает возможности и необходимости использования понятия «предметы ведения», имея в виду, что взятые вместе с полномочиями, которые реализуются в рамках соответствующих предметов ведения, они составляют компетенцию местного самоуправления. В этом плане используемые в ст. 12 и ст. 130 Конституции РФ формулы (соответственно, «в пределах своих полномочий» и «вопросы местного значения») имеют сопряженное, но нетождественное значение.

Использование понятия предметов ведения (к которым относятся наряду с вопросами местного значения также те вопросы государственного значения, в рамках которых органы местного самоуправления могут обладать полномочиями) необходимо еще и потому, что сама идеология определения Федеральным законом № 131-ФЗ перечня вопросов местного значения предполагает возможность их тесного переплетения с вопросами государственного значения, что, в свою очередь, не исключает выделения сферы (предметов) совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, Федеральный закон № 131-ФЗ наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, называет и такие вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены полномочиями «участвовать» (и. 8 ст. 14), «создавать условия» (и. 7, 10, 15 ст. 14), «оказывать содействие» (п. 16 ст. 14) при решении соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размывается граница между сферами государственной власти и местного самоуправления, а с другой — усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П, возможны различные, не сводимые к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы конституционно обоснованного участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти функций социального правового демократического государства на конкретной территории, обусловленные ст. 7, 18, 40 (ч. 3), 41 (ч. 1 и 2), 43 (ч. 2) Конституции РФ (абз. 7 п. 4.1 мотивировочной части).

Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием понятия «вопросы местного значения» и шире — определением конституционных основ компетенции местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Так, например, в Постановлении от 4 марта 1997 г. № 4-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что такая сфера общественных отношений, как распространение наружной рекламы, имеет комплексный характер и заключает в себе как государственное, так и местное начала, вследствие чего органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

В целом Конституционный Суд РФ в своей практике придерживается того подхода, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления, а не органы государственной власти (Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П, от 15 января 1998 г. № 3-П). На органах государственной власти лежит обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Развивая эту правовую позицию, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П Конституционный Суд РФ сформулировал принципиальный вывод о том, что вытекающая из Конституции РФ обязанность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения, рассматриваемая в единстве с конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения иными актами, кроме федерального закона, исключает даже добровольную передачу хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти упразднение местного самоуправления на какой-либо территории, даже если это решение принято на местном референдуме.

Вместе с тем в Постановлении от 26 апреля 2016 г. № 13-П Конституционный Суд РФ сделал методологически значимый вывод о том, что при реализации правотворческих задач в сфере регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, законодатель, обладающий достаточно широкой свободой усмотрения, призван при наполнении вопросов местного значения конкретным содержанием учитывать как объективные обстоятельства развития местного самоуправления, включая социально-культурные, финансовоэкономические, организационные и иные институциональные факторы публично-территориальной самоорганизации населения, так и необходимость наиболее эффективной реализации на местном уровне задач, которые ставит перед собой государство в области социального, экономического, экологического, культурного и иного развития (абз. 1 и. 2.2 мотивировочной части). Речь идет о том, что в конституционно-правовом смысле формирование и реализация самих по себе вопросов местного значения имеют в принципиальном плане существенное государственное значение, и законодательное определение компетенции муниципальных образований характеризует не только установление пределов функциональной автономии местного самоуправления в его взаимоотношениях с государственной властью, но и основу участия местного самоуправления в осуществлении конституционных функций и задач, связанных с государственной организацией жизнедеятельности общества на определенной территории. Другое дело, что при формировании состава вопросов местного значения законодатель прежде всего должен учитывать их взаимосвязь с основными жизненными потребностями населения по месту жительства и способами их удовлетворения, в том числе с исторически сложившимся пониманием, а также возможностями реализации соответствующих задач на конкретном территориальном уровне наилучшим образом с точки зрения достигаемого социального эффекта. На местное самоуправление не могут быть возложены законом публичные функции и задачи, которые по своему характеру относятся в соответствии с Конституцией РФ к исключительным суверенным прерогативам государственной власти, а вовлечение местного самоуправление в функционирование централизованных механизмов обеспечения порядка и безопасности жизнедеятельности должно быть дозированным и не ставить под сомнение полноту реализации конституционных принципов муниципальной демократии.

Следует, однако, сдержанно оценивать конституционное положение о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Конечно, без самостоятельности не может быть и самоуправления. Но степень самостоятельности, как свидетельствует не только правоприменительная практика, но и текущее законодательство в области местного самоуправления, может быть различна; она определяется как самим характером «вопросов местного значения», содержательное наполнение которых осуществляет федеральный законодатель, так и финансовыми, экономическими, организационно-правовыми и иными условиями реального функционирования самоуправления населения, но месту жительства.

Вместе с тем необходимо учитывать, что федеральный законодатель, реализуя свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, в рамках которой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно, не может действовать произвольно. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 29 марта 2011 г. № 2-П, от 13 октября 2015 г. № 26-П и от 26 марта 2016 г. № 13-П, принимаемые законодателем в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности. Соблюдение этих требований является необходимым условием для обеспечения на законодательном уровне принципа равенства прав муниципальных образований, что в сфере финансово-бюджетных правоотношений предполагает в том числе юридическое равенство между муниципальными образованиями в их взаимоотношениях с органами государственной власти, являющееся в конечном счете одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Иное означало бы, что законодатель вправе закрепить за местным самоуправлением неопределенные по объему полномочия, а органы местного самоуправления — реализовать их произвольным образом, что приводило бы к нарушению принципа разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти, ставило бы под сомнение надлежащее финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления соразмерно его полномочиям, а в результате создавало бы угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционной обязанности по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и 18 Конституции РФ).

Федеральный закон № 131-ФЗ производит дифференциацию вопросов местного значения по типам муниципальных образований, так что для каждого такого типа существует своя очерченная законом предметная сфера деятельности. При этом происходит постепенное углубление компетенционной дифференциации в сфере местного самоуправления как в связи с выделением новых видов муниципальных образований (городской округ с внутригородским делением, внутригородской район), так и в связи с переходом к раздельному регулированию компетенции уже существующих видов муниципальных образований (городские поселения, сельские поселения).

В рамках Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ реализован отход от установления единого перечня вопросов местного значения городских и сельских поселений с учетом того, что на практике многие относящиеся к компетенции сельских поселений вопросы местного значения по причине отсутствия необходимых для их реализации самими сельскими поселениями финансово-экономических, организационных, кадровых и иных ресурсов фактически осуществлялись на уровне муниципальных районов. В связи с этим законодатель прежний перечень вопросов местного значения поселений связал с правовым статусом городских поселений, закрепив за ними перечень из 38 вопросов местного значения, а в отношении сельских поселений предусмотрел лишь минимальный объем вопросов местного значения из 13 пунктов, относящихся главным образом к конституционному статусу муниципальных образований, с возможностью их дополнения вопросами из числа вопросов местного значения городского поселения (вплоть до полного совпадения по объему) законами субъектов РФ.

В составе вопросов местного значения городского поселения.

• (ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ) можно выделить вопросы в следующих основных сферах: а) муниципальная бюджетная деятельность (составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, контроль за его исполнением и др. — п. 1; б) местное налогообложение (установление, изменение и отмена местных налогов и сборов — п. 2; в) управление муниципальной собственностью (владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности — п. 3, 31; г) благоустройство, пространственнотерриториальное развитие и дорожная деятельность — п. 5,19, 20, 21, 37, 38; д) лесной контроль — п. 32; е) организация энергоснабжения населения, транспортного, коммуникационного, бытового обслуживания, предоставления услуг общественного питания и торговли — и. 4, 7, 10; ж) организация культурно-просветительской, спортивно-массовой деятельности, оздоровления населения и досуга, забота о культурном наследии и народных художественных промыслах — и. 11, 12, 13, 13.1, 14, 15, 27; з) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью — и. 30; и) жилищное обеспечение малоимущих, создание условий для жилищного строительства и осуществление муниципального жилищного контроля — п. 6; к) обращение с коммунальными отходами — и. 18; л) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения — п. 22; м) участие в обеспечении безопасности жизнедеятельности и правопорядка — п. 7.1, 7.2, 8, 9, 23, 24, 26, 33,
• 33.1, 33.2, 38; н) архивная деятельность — и. 17; о) содействие развитию сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства — п. 28; п) поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций — и. 34.

К вопросам местного значения сельского поселения отнесены такие вопросы, как: составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета, контроль за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурнооздоровительных и спортивных мероприятий поселения; формирование архивных фондов поселения; утверждение правил и организация благоустройства территории поселения; вопросы присвоения (изменения, аннулирования) адресов, наименований элементов улично-дорожной сети и планировочной структуры в границах поселения, размещение соответствующей информации в государственном адресном реестре; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Иные вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Вопросы местного значения муниципального района (ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ) связаны с налаживанием межпоселенческого взаимодействия в сферах, относящихся к компетенции городских, сельских поселений, и обеспечением реализации их публичных функций и задач, осуществлением всех прав и полномочий органов местного самоуправления поселений на межселенных территориях. Вместе с тем за муниципальными районами закреплен ряд вопросов местного значения, не имеющих поселенческой функциональной основы, т. е. первичных по своему характеру. Это, в частности: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 11); создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (п. 12); утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе» (и. 15.1); выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района (и. 20); организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района (и. 23).

Вопросы местного значения городского округа, в том числе городского округа с внутригородским делением (ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ), по существу, объединяют вопросы местного значения городского поселения и муниципального района. В частности, в компетенцию городского округа входят не коррелирующие с вопросами местного значения муниципального района вопросы: организации теплои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (п. 4), тогда как муниципальные районы ответственны лишь за организацию электрои газоснабжения поселений; обеспечения проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (п. 6); обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа (и. 10); создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения (п. 20); утверждение правил и организация благоустройства территории городского округа (п. 25); создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийноспасательных формирований на территории городского округа (и. 29). В то же время в отличие от муниципального района городской округ не ответствен за создание условий для развития сельскохозяйственного производства, а призван обеспечить только условия для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (п. 33).

Что касается установленных Федеральным законом № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 16.2) вопросов местного значения внутригородского района, то они во многом сходны с вопросами местного значения сельских поселений, с теми отличиями, что на внутригородские районы возложено также решение вопросов по созданию условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организация обустройства мест массового отдыха населения, содействие развитию благотворительной деятельности и добровольчества; но, в отличие от сельских поселений, к компетенции внутригородских районов не отнесены организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также вопросы присвоения (изменения, аннулирования) адресов, наименований элементов улично-дорожной сети и планировочной структуры в границах поселения, размещение соответствующей информации в государственном адресном реестре.

Несмотря на стремление федерального законодателя наиболее детально изложить перечни вопросов местного значения в настоящее время остается актуальной и острой проблема четкого и последовательного разграничения сфер ответственности как в системе местного самоуправления, т. е. между поселениями и районами, а теперь и во взаимоотношениях городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, так и между муниципальными образованиями и Российской Федерацией, а также субъектами РФ.

Следует отметить, в частности, сохраняющуюся противоречивость, неопределенность компетенционно-понятийного аппарата законодательства, что не позволяет сформировать однозначный и единообразный подход к пониманию задач, возложенных на муниципальные образования, а следовательно, и определить те муниципальные услуги, на получение которых могут рассчитывать местные жители. Есть и очевидный финансово-экономический аспект этой проблемы, связанный с выяснением объема расходных обязательств местных бюджетов.

При установлении компетенции Федеральный закон № 131-ФЗ использует понятия «обеспечение», «организация», «создание условий», «обеспечение условий», «создание условий для обеспечения», «содействие развитию», значение которых — при имеющейся между ними схожести — в нем не раскрывается. В итоге нельзя с достаточной уверенностью судить о степени и характере воздействия органов местного самоуправления на конкретные сегменты общественных отношений, различать формы управляющего воздействия между собой. Нередко это приводит к произвольному расширению объема публичных обязательств, возложенных на органы местного самоуправления, несению им дополнительных финансовых затрат.

Так, Конституционный Суд РФ неоднократно сталкивался с ситуацией, когда термин «организация», используемый в Федеральном законе № 131-ФЗ при определении вопросов местного значения, дается расширительное толкование (Постановления от 29 марта 2011 г. № 2-П, от 13 октября 2015 г. № 26-П, от 26 апреля 2016 г. № 13-П). Давая конституционно-правовую интерпретацию соответствующим законоположениям, Конституционный Суд РФ указал, что содержание термина «организации» в данном случае должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования, этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности; в противном случае допускалась бы возможность как произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и гем самым — вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований.

Использование тождественных правовых конструкций затрудняет разграничение компетенции между территориальными уровнями местного самоуправления. Так, например, создание условий для предоставления транспортных услуг населению отнесено Федеральным законом № 131-ФЗ одновременно к вопросам местного значения и городских поселений (п. 7 ч. 1 ст. 14), и муниципальных районов (л. 6 ч. 1 ст. 15). Непросто провести четкую границу и между таким относящимся к ведению городских поселений вопросом, как «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п. 10 ч. 1 ст. 14), и относящимся к ведению муниципального района вопросом «создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» (п. 18 ч. 1 ст. 15).

Очевидно, назрела необходимость на законодательном уровне сформировать систему компетенционного понятийно-категориального аппарата, ввести дефиниции используемых понятий, обеспечив при этом его согласованное применение в отраслях законодательства; последовательно и системно раскрыть полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и, в частности, уделить особое внимание «партиципативным» полномочиям («участие», «содействие»), связанным с совместной муниципально-государственной деятельностью. Вместе с тем, поскольку вопросы местного значения по своим родовым признакам касаются непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, муниципальные образования должны, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно — через муниципальные бюджетные учреждения, муниципальные предприятия или с помощью имущества, относящегося к муниципальной казне — обеспечивать необходимые населению публичные услуги, хотя бы конкретный вопрос местного значения по буквальному смыслу и не налагал на них таких безусловных обязательств.

Наряду с вопросами местного значения муниципальных образований Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения (ст. 17). Следовательно, можно предположить, что, по замыслу законодателя, вопросы местного значения и полномочия — взаимосвязанные, но не совпадающие понятия. Если вопросы местного значения характеризуют правовой статус муниципальных образований и очерчивают сферу ответственности всех субъектов местного самоуправления, в пределах которой они обеспечивают удовлетворение основных потребностей населения по месту жительства, то полномочия описывают конкретные способы властного воздействия на общественные отношения и, выступая в качестве своего рода «правообязанностей», закрепляются за органами местного самоуправления. Смысл такого подхода объясняется тем, что именно органы местного самоуправления выполняют основной объем самоуправленческой деятельности, содержание которой наиболее полно отражается в полномочиях, т. е. конкретных правах и обязанностях этих органов.

Однако на практике законодатель отошел от строгого различения указанных категорий. С одной стороны, ряд вопросов местного значения прямо определяются через категорию «полномочия» (п. 4−6, 31 и 34 ч. 1 ст. 14, п. 4, 5, 11, 28 ч. 1 ст. 15, п. 4−6, 13 и 36 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ), а с другой — отдельные полномочия, перечисленные в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, не коррелируют с конкретными вопросами местного значения, но по своему характеру являются именно вопросами, решение которых не может не возлагаться на местное самоуправление, как, например, «принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов» (и. 1 ч. 1 ст. 17). В связи с этим Конституционный Суд пришел к выводу, что, в частности, к вопросам местного значения городского округа относятся не только упомянутые в ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы, которые могут решаться как непосредственно населением, так и органами местного самоуправления, но и перечнеленные в его ст. 17 вопросы, полномочиями по решению которых обладают органы местного самоуправления (абз. 2 п. 3.2 мотивировочной части Определения от 9 декабря 2014 г. № 2744−0). При этом Конституционный Суд РФ исходил из того, что иной подход мог бы повлечь за собой отрицание собственно муниципального характера в отношении вопросов, которые, не будучи формально обозначены в виде вопросов местного значения, отнесены к полномочиям органов местного самоуправления и фактически имеют жизненное значение для местных сообществ. Тем не менее, происходящее смешение вопросов местного значения с полномочиями органов местного самоуправления создает предпосылки для размывания конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления посредством усиления разрешительных начал в функционально-правовом статусе муниципальных образований, является фактором дисбаланса муниципальной демократии в пользу опосредованных (через органы местного самоуправления) форм ее реализации.

Федеральный закон № 131-ФЗ прямо называет следующие 14 полномочий органов местного самоуправления:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
• 2) установление официальных символов муниципального образования;
• 3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
• 4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
• 5) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
• 6) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;
• 7) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»;
• 8) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
• 9) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;
• 10) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, а транспортной и социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ (в настоящее время такие требования определены постановлением Правительства РФ от 14 июня 2013 г. № 502);
• 11) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
• 12) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
• 13) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством РФ об образовании и законодательством РФ о муниципальной службе;
• 14) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Перечень полномочий органов местного самоуправления является открытым и может устанавливаться как иными федеральными законами, так и уставами муниципальных образований. Главное, чтобы при этом полномочия органов местного самоуправления укладывались в перечень вопросов местного значения, закрепленный за муниципальным образованием соответствующего типа.

Вместе с тем изначально заложенное в концепцию Федерального закона № 131-ФЗ общее правило соответствия устанавливаемых законодательством полномочий органов местного самоуправления вопросам местного значения впоследствии подверглось серьезной корректировке. Так, уже Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ в Федеральный закон № 131-ФЗ было внесено дополнение, предусматривающее возможность установления федеральными законами права органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в специальном порядке делегирования (т.е. в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ). Федеральные законы, закрепляющие соответствующие права органов местного самоуправления, могут содержать порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий и особенности такого участия, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти соответствующих полномочий. В дальнейшем законодатель уточнил порядок вступления органов местного самоуправления в процесс реализации таких государственных, но своему характеру полномочий. В соответствии с положениями ч. 4.1 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ, которые были введены Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ, органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на такое участие. При этом органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в порядке наделения государственными полномочиями, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Новым, дополнительным моментом в законодательной конкретизации конституционных основ компетенции местного самоуправления стало включение в гл. 3 «Вопросы местного значения» Федерального закона № 131-ФЗ" института нрав органов местного самоуправления муниципальных образований на решение ими «вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» (ст. 14.1, 15.1, 16.1)^[2]. В соответствии с данными положениями органы местного самоуправления вправе решать в том числе иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; но эти полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением федеральных и региональных субвенций и дотаций). В результате, с одной стороны, как бы смягчается ситуация, связанная со стремлением законодателя на федеральном уровне дать исчерпывающий перечень вопросов местного значения, а с другой — происходит размывание компетенции муниципальных образований, возникают полномочия органов местного самоуправления за пределами вопросов местного значения, которые хотя и не являются строго обязательными с формально-юридической точки зрения, тем не менее служат основой для фактического понуждения органов местного самоуправления к их осуществлению на практике. Этот эффект только усиливается в связи с тем, что в действующем федеральном законодательстве целый ряд полномочий органов местного самоуправления, не подпадающих под содержание вопросов местного значения и не относящихся к отдельным переданным органам местного самоуправления государственным полномочиям (в порядке ст. 19.

Федерального закона № 131-ФЗ), закреплен не в дозволяющей, а в императивно-повелительной, обязывающей форме.

Вместе с тем стоит обратить внимание, что в Определении от 13 мая 2010 г. № 689−0-0 Конституционный Суд РФ установил возможность существования публично-правовых обязанностей муниципальных образований перед населением (отдельными его группами), которые по своей природе не являются ни государственными полномочиями, ни полномочиями органов местного самоуправления. В рамках конкретного дела этот вывод касался вытекающей из норм федерального законодательства обязанности по обеспечению доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвигаться, но он, очевидно, имеет и более широкое значение. Конституционный Суд РФ, судя по всему, исходит из того, что обязанности подобного рода являются производными от самого по себе правового статуса собственника соответствующих имущественных объектов и существуют независимо от характера такого собственника как публично-правового или частноправового субъекта. В то же время органы местного самоуправления, как публично-правовые субъекты, не могут участвовать в имущественных отношениях вне связи с реализацией возложенных на них полномочий, и прежде всего полномочий по управлению муниципальной собственностью. Поэтому-то и противопоставлять их обязанности, вытекающие из осуществления от имени и в интересах местного сообщества прав собственника муниципального имущества, полномочиям органов местного самоуправления было бы неверным, непродуктивным.

• [1] См.: Комментарий к Конституции РФ / под ред. В. Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. М.; Инфра-М; Норма, 2013. С. 983—984. Комментарий к ч. 1 ст. 130. Автор — Н. С. Бондарь.
• [2] Эти нововведения были реализованы Федеральным законом от 29 декабря2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные актыРоссийской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» — п. 2, 4 и 6 его ст. 20.