Местная власть в сельской местности. 
Земство

В конце XVI в. происходит окончательное закрепощение крестьян: они лишаются прав собственности на землю и превращаются в держателей наделов. Следствием этого стал принудительный способ формирования крестьянской общины (в Киевской Руси община формировалась добровольно). Для помещиков сельская община являлась важнейшим инструментом, обеспечивающим власть над деревней и поступлением ренты. Помещики стремились подчинить себе или своему аппарату суд над крестьянами, а также обязать общины в порядке круговой поруки исполнять феодальные повинности. Для крестьян община — это единственная и привычная форма организации экономической и социальной жизни. Именно в рамках общины развивалось крестьянское самоуправление.

В первой четверти XVIII в. сложились различные формы землевладения, а следовательно, и управления общиной.

• 1. Барщинные вотчины управлялись приказчиками и старостами, назначаемыми помещиками. Роль общины сводилась к выбору представителей из знатных мужиков, осуществляющих надзор за крестьянами. Наем работников со стороны, передача земли крестьянам в аренду запрещались.
• 2. В оброчных имениях помещики не вмешивались во внутреннюю жизнь сельских общин, сохраняли за собой общий контроль и интересовались только поступлениями от крестьян. Все функции управления они предпочитали передать выборным мирским представителям, которые отчитывались перед вотчинными конторами.
• 3. Наиболее распространенной в то время была смешанная система, когда в одних ситуациях приоритет отдавался управлению и контролю помещиков, в других — крестьянскому самоуправлению. Во всех случаях, однако, поддержание хозяйственного и бытового распорядка сельской жизни оставались за общиной. Именно она, руководствуясь нормами обычного права, обеспечивала существование крестьянского двора как основы сельскохозяйственного производства.

Община самостоятельно регулировала земельные отношения своих членов. Каждый трудоспособный мужчина имел право на ведение собственного хозяйства и обязан был нести тягло. Этот принцип составлял основу обычного права. Нетрудоспособные и нетяглые члены общины могли пользоваться только огородами, минимально обеспечивающими их существование. Община наделяла землей всех своих членов, т. е. не допускала явного неравенства. Ограничения возможностей для имущественного расслоения и ориентация на равенство вели к возникновению самобытных форм крестьянского самоуправления. С одной стороны, община укрепляла в крестьянской среде такие гражданские добродетели, как взаимовыручка, товарищество, способность к коллективному действию. С другой стороны, община не допускала появления в деревне собственника и препятствовала осознанию крестьянами важности личных прав и свобод.

Община теснейшим образом была связана с волостью, в XVIII в. волость в сущности становилась общиной, которая основывалась на общности владения землей и самоуправлении ее членов. Во главе волости стоял избираемый на сходе от всех деревень на 2 года волостной голова, избирались также староста и писарь. На каждую деревню приходилось по одному старшине, а на каждые 10 дворов — по одному десятскому.

Полномочиями местного сельского управления являлись: а) обеспечение безопасности; б) взимание податей; в) разбирательство ссор; г) опека над вдовами и сиротами; д) надзор за сельскими выборными. Вместе с тем волость оставалась общественным самоуправляющимся союзом, члены которого были связаны круговой порукой, в том числе платя подати за недоимщиков или задерживая преступников. Весь аппарат волостного самоуправления содержался за счет сборов с самих крестьян.

В 1797 г. (при Павле I) выходит «Учреждение об удельных имениях», в котором впервые официально провозглашалось создание волостных самоуправленческих организаций: предписывалось соединить в один приказ (позже переименованный в волость) села и деревни одной округи, в котором учреждается выборный приказной, действовавший совместно с одним казенным и одним приказным старостами и писарем. Названные должностные лица избирались на волостном сходе на три года.

В 1838 г. (при Николае I) выходит императорский указ «Учреждение об управлении государственными имуществами», где получали статус и органы крестьянского самоуправления. В каждой волости утверждались: волостной сход (один выборный от каждых 20 дворов), волостное правление (волостной голова — избирался на три года, два заседателя, писарь и его помощники) и волостная расправа. В каждом большом казенном селении учреждались сельские общества. Их органами стали сельский сход выборных (один на каждые 10 дворов), сельское начальство (старшины, сотские, десятские и пр.). Деятельность крестьянского самоуправления контролировалась бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на самих крестьян.

Указ никак не повлиял на правовое положение крестьян: община не пользовалась никакой самостоятельностью, центральной фигурой оставался помещик, у которого была экономическая, административно-судебная и политическая власть над ними. Именно помещик единолично определял из своих крестьян старосту, который исполнял в соответствующей деревне контрольно-распорядительные функции.

В 1861 г. крепостное право было упразднено, т. е. устранялась личная зависимость крестьян от помещиков, что дало мощный толчок к развитию самоуправления на селе, к созданию земств.

Истоки российского земства следует искать в XVI в., когда выборные земские и губные избы стали выполнять некоторые функции управления на местах, однако затем их функции были резко сужены, и все управление стали осуществлять представители центра — воеводы.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось сохранить власть в руках помещиков-дворян, а группа либералов, участвовавшая в подготовке реформы, предлагала создать всесословные земские учреждения, т. е. уже в процессе подготовки закладывались непоследовательность и противоречивость земств.

1 января 1864 г. Александром II было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Создавались выборные представительные органы (к концу 1870-х гг. земства были образованы в 34, т. е. примерно в половине российских губерний), на которые возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства, содержание земских зданий и путей сообщения, меры по обеспечению «народного продовольствия», мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. С самого начала земства были неполитическими, неправительственными общественными организациями, занимающимися исключительно местными вопросами, не имевшими своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и налогово-фискальный аппарат государства («Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных — губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест» — писалось в проекте Положения.). Государство осуществляло жесткий контроль за деятельностью земств: губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел срок этот был значительно увеличен.

Рассмотрим подробнее структуру земских органов. Распорядительными органами в уездах и губерниях были земские собрания или земские думы, исполнительными органами были земские управы: уездная, состоящая из трех человек (председатель и два члена), и губернская, состоящая из шести человек (председатель, секретарь и члены), других исполнительных органов у земств не было. Ни центрального земского органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств, ни низшего звена — волостного земства, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений, создано не было, таким образом существование земских учреждений допускалось Положением только на губернском и уездном уровнях. Председателями земских собраний становились по должности предводители губернского и уездного дворянства.

Гласные уездных земских собраний избирались по куриальной системе, которая предусматривала создание трех избирательных курий:

• • курии уездных землевладельцев, состоявшей в основном из дворян-помещиков, так как для участия в ней требовался высокий имущественный ценз;
• • городской курии, участники которой должны были владеть либо купеческим свидетельством, либо определенного размера предприятием;
• • сельской курии. Здесь имущественного ценза не было, зато имелась трехступенчатая система выборов: сначала избирались представители на волостной сход, на сходе избирались выборщики на собрание, которое уже выбирало земских гласных.

Земское собрание и земская управа избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской — министром внутренних дел.

Земства имели собственный бюджет. Доходная часть формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной данному земству: обложение земель, лесов, фабрик, заводов и торговых предприятий (основу доходов составлял земельный налог — в 1913 г. он составил 44% всех доходов, все доходы всех земств в том же году составили примерно 254 млн руб.). Эти налоги имели местный характер и расходовались среди местных жителей. В земские доходы включались и государственные дотации на осуществление конкретных программ (всеобщее образование, распространение сельскохозяйственного опыта и др.). Расходование этих средств контролировалось правительством (в 1913 г. дотации составили 16% всех доходов).

Расходы делились на обязательные (содержание мест заключения, стражи — 4% бюджета 1913 г.), расходы на управление — 6,7%, на образование — 20%, здравоохранение — 25%, общественное призрение — 1,5%, аграрные мероприятия — 7,5%, дороги — 6,5%, ветеринарную помощь и многое другое. Хотя средств катастрофически не хватало, а исполнительный аппарат отсутствовал вовсе, результаты деятельности земств того времени впечатляют и сегодня. Впечатляли они и современников, признававших все большее значение земств. В конце 1870-х гг. генерал-губернатор М. Т. Лорис-Меликов предложил привлекать представителей земской общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел, впервые органы МСУ приглашались к участию в государственной политике, император одобрил эту идею, но не успел подписать «первую русскую конституцию», так как был убит 1 марта 1881 г.

Контрреформы 1890-х гг. коснулись и земств. К тому времени наступил кризис земских учреждений, по словам министра финансов С. Ю. Витте: «Земские учреждения 1890 г. были лишены всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку».

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и просвещения. Кроме этого, земства стали своеобразной политической школой. Следует отметить наличие в то время довольно сильного земского движения, главной своей целью ставившего в начале преобразование земств в полноценные независимые органы МСУ в сельской местности, а затем выдвигавшего и политические требования. Именно земское движение стало базой для формирования либеральных и демократических партий (сегодня мы бы сказали — партий, придерживающихся самоуправленческой идеологии). В 1879 г. был образован «Земский союз», а органом, проводившим в жизнь взгляды земцев, стало Вольное Экономическое Общество, активизировавшее свою деятельность в 1895 г. Наконец, в 1902 г. возникает «Союз освобождения», на основе которого в 1905 г. на съезде земских и городских деятелей создается партия кадетов. В программе этой партии, в частности, предлагалось сформировать двухпалатный парламент, вторая палата которого должна была состоять из представителей органов местного самоуправления. Программа эта так и не была реализована. Тем не менее в 1906 г. каждое губернское земское собрание получило право выбирать на три года по одному члену Государственного совета.

Следующий очень короткий этап, связанный с земствами, относится к 1917 г., к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции. Первым главой Временного правительства стал председатель «Всероссийского земского союза», официально утвержденного в июне 1917 г., Г. Е. Львов. Своими правовыми актами правительство попыталось устранить недостатки существовавшей системы земств. В мае 1917 г. принимается новое «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890 г. компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы — милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае же принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостное земское собрание и волостная земская управа. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.

Временное правительство придавало большое значение развитию как земств, так и городского МСУ. Как сказано выше, были устранены основные недостатки системы земств:

• • образовано нижнее звено системы: волостные земства;
• • создан координирующий орган: Общероссийский земский союз;
• • сформированы исполнительные органы земств: милиция.

В марте 1917 г. была принята Декларация о реформе МСУ. По реформе городского МСУ были подготовлены и приняты важнейшие документы: новое Городовое положение, регулирующее создание и деятельность городских самоуправлений (где в том числе предусматривалось образование районных в городе дум и управ в городах с населением более 150 тыс. человек); положения о выборах гласных; положения о милиции; о городских и земских займах; об административных судах и др.

К сожалению, период деятельности тех земств был слишком краток: в октябре 1917 г. к власти пришли большевики, а уже к августу 1918 г. последние земства были ликвидированы, и им на смену пришли советы.