Советская власть. 
Муниципальная политика и местное самоуправление в россии

В октябре 1917 г. победили большевики, провозгласившие своим лозунгом «Вся власть Советам!». Главные отличительные особенности системы Советов состоят в следующем: Совет вправе принять к своему рассмотрению, рассмотреть, решить и проконтролировать исполнение решения любого вопроса, относящегося к ведению территории, на которой он действует (отсутствие разделения властей, или, по словам В. И. Ленина, — Совет как работающая корпорация); решения вышестоящих Советов обязательны для нижестоящих (иерархия Советов).

Первые советы появились в Иваново-Вознесенске во время революции 1905—1907 гг. Но тогда это были временные, ситуативно образованные органы для помощи бастующим рабочим. В 1917 г. советы уже стали реальной властью, альтернативной Временному правительству, со своей структурой и правилами. Они представляли не все общество, не все сословия, а только рабочих, крестьян, солдат, матросов и других угнетенных социальных групп. После победы Октябрьской революции именно советы были призваны осуществлять диктатуру пролетариата. Советы переизбирались примерно раз в три месяца, формировались они по партийному принципу в результате выборов по пропорциональной системе. К выборам не допускались представители эксплуататорских классов, а также служившие в жандармерии.

Можно указать следующие периоды в деятельности Советов: октябрь.

1917 — июль 1918 г. — период децентрализации власти, когда Советы реально осуществляли власть на местах, когда наряду с ними еще действовали, но постепенно ликвидировались городские самоуправления и земства; август 1918 — 1920 г. — период централизации, гражданская война, «военный коммунизм», резкое усиление центра и ослабление роли местных Советов; 1921—1927 гг. — децентрализация, нэп, «собирание коммун»; 1928—1936 гг. — централизация власти, превращение Советов в партийные придатки; 1936—1989 гг. — Советы — основа политической системы СССР — декоративные органы; 1990—1991 гг. — возвращение Советам функций хозяина подведомственной территории. С 1991 г. (с момента принятия российских законов о местном самоуправлении, о «малых» советах, о краевых и областных советах, т. е. с введением принципа разделения представительной и исполнительной ветвей власти и принципа единоначалия в системе исполнительной власти) систему органов власти в России уже нельзя назвать советской.

Рассмотрим каждый период подробнее. Конец 1917 г., триумфальное шествие советской власти. В составе НКВД (наркомат внутренних дел, заменивший прежнее министерство внутренних дел) образован наркомат по местному самоуправлению, которым руководит эсер В. Трутовский. Делается попытка этого наркомата соединить Советы и управы самоуправлений, попытка терпит неудачу из-за противодействия обеих сторон. Уже в декабре 1917 г. этот наркомат издает обращение и инструкции для местных Советов. Городские и земские органы МСУ либо ликвидировались как враждебные, либо продолжали работу под контролем местных Советов, в декабре же ликвидируется Земский союз. Земские управы часто превращались в отделы местных Советов по управлению местным хозяйством. Параллельно с объединением Советов рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов проходила ликвидация низовых земских органов. К августу.

1918 г. последние самоуправления прекратили свое существование как «буржуазные пережитки», а вместо наркомата местного самоуправления в составе НКВД образуются два отдела: по местному управлению и по местному хозяйству.

Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила сложившуюся систему власти. К местным органам власти относились губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполкомы. В городах и сельских поселениях избирались всем населением городские и сельские Советы (в городах один депутат от 10 тыс. жителей, в селах — один депутат от 100 жителей), которые в свою очередь избирали свои исполкомы. Съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов.

Лето 1918 г., гражданская война, чрезвычайная ситуация, в соответствии с общей теорией необходима централизация власти. На местах создавались ревкомы (назначались центром и подчинялись ему 3—5 человек, в том числе председатель исполкома), осуществлявшие власть на местах во время гражданской войны. В 1918—1921 гг. было сформировано более 17 тыс. ревкомов, которые подчинялись непосредственно ВЦИК (Всероссийский центральный исполнительный комитет) и правительству. С переходом к мирной жизни ревкомы передали свои полномочия советам.

В июле 1918 г. на I Всероссийском съезде председателей губисполкомов взят курс на передачу власти высшим Советам: законодательные функции целиком передаются центру, а хозяйственные вопросы — местным государственным органам ВСНХ (Всероссийский Совет народного хозяйства), осуществляющих управление по отраслевому принципу. Этим органам предоставлялись все регулирующие права над всеми органами местной власти. Оставшаяся компетенция местных Советов сводилась к исполнению приказов центра, что привело к ликвидации большинства из них, в том числе и горсоветов. В сохранившихся органах губерний значение имели не Советы, а их исполкомы.

С 1917 по 1920 г. были разрушены технические системы городов, встали фабрики и заводы, значительно пострадал жилой фонд (за период отмены квартплаты только в Москве обветшало и пришло в негодность 11,5 тыс. зданий, в том числе 6800 жилых с более чем 40 тыс. квартир)^[1].

Для преодоления разрухи в местном хозяйстве принимается решение о возвращении хозяйственных функций местным Советам — торжествует утилитаристская точка зрения на местную власть: самостоятельные советы будут помогать государству налаживать разрушенное хозяйство. Уже в конце 1920 г. на VIII Всероссийском съезде Советов МСУ определяется как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Единицы, над которыми МСУ должно было осуществлять свою власть, независимо от размера территории (губернии, волости, города и т. п.) стали называть коммунами, хозяйственная их деятельность называлась «коммунальным хозяйством», процесс возвращения реальной власти местным Советам получил название собирания коммун. С августа 1921 г. начинается практическая реализация переданных Советам полномочий. А передавалось им довольно много: землеустройство, жилищное и дорожное дело, благоустройство, местный транспорт, системы общественного пользования и др. В 1921 г. восстанавливается налоговая система, доходы от местных налогов и плата за услуги передаются местным Советам. В 1924 г. процесс собирания коммун переходит в новую стадию: помимо чисто хозяйственной деятельности Советы начинают получать права и в политико-административной сфере. В том же году газета «Правда» статьей наркома земледелия Яковлева начинает кампанию за оживление Советов, и осенью 1925 г. сессией ВЦИК принимается «Положение о городских советах». Горсоветы определяются как органы высшей власти в пределах городской территории. Одновременно вышел декрет «О выделении самостоятельных городских бюджетов», в котором закрепляются доходные источники для ведения городского хозяйства. В 1925—1927 гг. выходят положения о волисполкомах и об их финансах, определяющие компетенции местных органов на селе и источники средств для реализации этой компетенции. Результаты просто поразительны: к 1927 г. удается в значительной степени преодолеть разруху и восстановить местное хозяйство до уровня 1913 г.^[1]

В конце 1927 г. уже не съезд Советов, а XV Партконференция ВКП (б) принимает решение о смене официального курса на централизацию хозяйственного управления. Начинается индустриализация промышленности и коллективизация сельского хозяйства, инициативные, самостоятельные местные органы становятся помехой в их проведении, поскольку имеют в своем составе квалифицированных специалистов и ставят своей целью гармоничное развитие территории в интересах местного населения, что никак не согласуется ни с целями индустриализации, ни коллективизации. В 1928 г. происходит генеральная чистка коммунальных органов, на смену профессионалам приходят «шариковы», к 1930 г. основные полномочия и средства местных Советов передаются местным отделениям правительственных ведомств, крестьянские власти в волостях просто ликвидируются. Что касается горсоветов, то в конце 1927 г. под предлогом борьбы с бюрократией были ликвидированы их общие отделы, защищавшие местные Советы от диктата ведомств. Передача промышленности в ведение ведомств, контроль партийных органов, превратившийся в диктат, уничтожение подразделений, отвечающих за согласование интересов центра и мест, — все это упраздняло независимость Советов, а в 1930 г. прекращается их самостоятельная хозяйственная деятельность, ликвидируются их отделы коммунального хозяйства. Итак, коммуны городов были разрушены, территория, среда и деятельность населения оказались отчужденными на 60 лет, Советы превратились в послушные придатки сначала ВКП (б), а затем КПСС.

С 1936 по 1989 г. государство и его руководящая и направляющая сила — коммунистическая партия — осуществляют тотальный контроль над местными советами — вот и вся государственная политика в отношении местных властей. В стране имеется единственная идеология: коммунистическая, доминирующий актор — глава государства, он же генеральный секретарь ЦК КПСС, все ресурсы сосредоточены у руководства партии (у ее Политбюро).

В 1936 г. принимается Конституция СССР, объявляющая Советы политической основой СССР. В 1937 г. принимается Конституция РСФСР. Конституции упразднили систему съездов Советов, представительными органами объявлялись Советы депутатов трудящихся, избираемых непосредственно населением. На уровне Союза ССР действовал комплекс законов о местных Советах всех уровней и их исполнительных органах (исполкомах). Именно союзный и республиканский законодатели в Москве, реализуя директивы партии, до мелочи определяли процедуру и порядок работы органов на местах. Законы отличались негибкостью, громоздкостью и недоступностью большинства правовых положений для местного населения.

Согласно законодательству Совет избирался в результате прямых выборов, являлся органом местной власти, решавшим все вопросы. Совет избирал свой коллегиальный исполнительно-распорядительный орган — исполком.

Вводилось двойное подчинение исполкомов: своему Совету и вышестоящему исполкому.

Любопытный эксперимент был проделан в 1962 г.: местные советы были разделены по производственному принципу на промышленные и сельские. Эксперимент развития не получил, и в 1964 г. советы вновь были объединены.

В 1977 г. была принята новая Конституция СССР, в 1978 г. — новая Конституция РСФСР. Система Советов и их количество по Конституции СССР 1977 г. приведены в табл. 3.1. Изменились названия представительных органов, теперь их стали называть советами народных депутатов.

Таблица 3.1

Система Советов по Конституции СССР 1977 г.

Впервые было установлено, что «исполнительные комитеты могут решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях Советов». Чтобы как-то уравновесить чрезмерно возросшую роль исполкомов, стали создаваться президиумы Советов. Президиумы занимались вопросами подготовки сессий Советов, координацией работы их комиссий, вопросами обучения депутатов.

На практике система функционировала следующим образом: сначала принимались принципиальные решения на самом верху в ЦК КПСС, затем они спускались на места, служили указанием для принятия аналогичных решений обкомом и горкомом на городском и областном уровне и райкомами — на районном, затем эти же решения одобрялись на сессиях соответствующих Советов и исполнялись соответствующими исполкомами. Советы собирались на сессии 2—3 раза в год по 1—2 дня. В промежутках между сессиями всю исполнительно-распорядительную деятельность осуществлял исполком. Председатели исполкомов являлись членами соответствующих райкомов КПСС, либо горкома или обкома, т. е. напрямую исполняли партийные директивы. Кандидатуры будущих депутатов рассматривались и одобрялись партийными органами, а всенародные выборы были чистой формальностью. Таким образом, не Советы, а ЦК КПСС, точнее, его аппарат фактически руководил страной и решал в том числе все местные вопросы, а Советы были лишь декоративными и бесправными органами. Следует признать, что кадровая политика осуществлялась партией крайне тщательно и грамотно, так что решения всех вопросов готовились и исполнялись управленцами-профессионалами, поэтому система работала, а так как никакого контроля, а тем более критики деятельности КПСС снизу не могло быть в принципе, то и проблем не возникало.

Система органов власти СССР после принятия Конституции 1977 г. приведена на рис. 3.5.

Интерес к самоуправлению возобновился во второй половине 1980;х гг. К середине 1980;х гг. Россия, находившаяся в состоянии застоя, перешла в стадию стагнации: неэффективность социалистической системы экономики стала очевидной всем — производительность труда не росла, производство не модернизировалось, продукты покупались и ввозились из-за рубежа; идеология коммунизма потерпела полный крах — вопиющее противоречие между декларируемыми ценностями и реальной жизнью, дискредитация лидеров и анекдоты про них, абсолютная незаинтересованность граждан в участии в общественной жизни.

В 1985 г. лидером СССР стал М. С. Горбачев, самый молодой генсек за предыдущие 60 лет, не только понимающий и признающий необходимость перемен, но и обладающий политической волей для их осуществления.

Изменения коснулись всех сфер общества, затронули они и институт самоуправления. Начало таких изменений было связано с производственным самоуправлением и было обусловлено принятием союзного закона «О трудовых коллективах» (1987), определявшего права трудовых коллективов, регулировавшего взаимоотношения между руководством предприятия и его коллективом, и сделавшего попытку ввести впервые после принятия Конституции 1936 г. институт самоуправления на государственном предприятии.

Рис. 3.5. Органы государственной власти СССР после принятия Конституции 1977 г.

Закон провозглашал трудовой коллектив хозяином предприятия, одновременно прописывая функции директора, как полновластного управляющего от имени государства, в чьей собственности предприятие находилось. Закон предоставлял право трудовому коллективу выбирать своих начальников вплоть до директоров предприятия. Хорошо запомнились выборы директора Рижского автомобильного завода (РАФ). Практически везде, где проходили выборы, директорами становились люди, которые обладали авторитетом среди работников, но которые не обладали опытом управления, в результате экономические показатели деятельности предприятия ухудшались, и народ разочаровывался в выборных начальниках. Очень скоро вернулись к назначению руководителей предприятия. Ситуация напоминала времена гражданской войны, когда красноармейцы сперва выбирали себе командиров, а затем их стали назначать. Закон вводил новый уникальный орган на предприятии: Совет трудового коллектива (СТК). Уникальность его заключалась в том, что выбранный трудовым коллективом, этот орган подчинялся только трудовому коллективу, он не имел вышестоящего органа, а его решения были обязательны для всех работников, в том числе и для директора. СТК был подлинным органом самоуправления — в его функции входило утверждать стратегию развития предприятия, участвовать в распределении прибыли предприятия, решать социальные вопросы и многое другое. Данный закон пробудил правотворческую инициативу граждан: в стране появились сотни положений об СТК, разработанных инициативными группами. Одно из таких положений разрабатывал вместе со своими товарищами по Ленинградскому клубу «Перестройка» автор этих строк. В 1988 г. это положение широко распространялась по предприятиям города. По прошествии времени следует признать, что сами трудовые коллективы были к самоуправлению не готовы, СТК не вкладывали деньги в развития предприятия, а распределяли их между работниками.

Закон был явно прогрессивен для своего времени, хотя содержал внутренние противоречия и являлся плодом компромисса между разработчиками — сторонниками изменений и заказчиками, желавшими сделать изменения минимальными. Закон не затрагивал отношения собственности (государственная собственность оставалась), и поэтому никак не мог ввести реальное производственное самоуправление. Лишь принятие союзного закона «О кооперации в СССР» (1988), российских законов, вводящих институт частной собственности на производстве, изменило ситуацию и способствовало становлению производственного самоуправления в значении, определенном в гл. 8 настоящего учебника.

Помимо производственного самоуправления активизируется общественное самоуправление: создаются уличные, квартальные и другие комитеты. Образуются комитеты общественного самоуправления (КОСы), прототипы нынешних органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Они берут на себя и решают вопросы благоустройства, наведения порядка. Такие КОСы были созданы в районах Москвы (самый известный — Братеевский КОС), Ленинграда (в Калининском районе и г. Пушкине).

В начале 1990;х гг. многие активисты КОСов и многие члены СТК стали депутатами различных уровней.

В 1931 г. Ленинград получил статус города республиканского подчинения, а в 1980 г. Ленсовету предоставлены права краевого и областного совета (в настоящее время это соответствует статусу Санкт-Петербурга как субъекта РФ). Высшим органом городской власти считался Ленсовет — с 1939 г. он назывался Ленинградский городской Совет депутатов трудящихся, с 1977 г. — Ленинградский городской Совет народных депутатов. К концу 1980;х гг. его численность составляла 600 депутатов, избираемых населением на безальтернативных выборах в одномандатных округах. Совет собирался на одно-, двухдневные сессии 3—4 раза в год и решал на них все вопросы. В конце 1970;х гг. появился президиум Ленсовета, состоящий из председателя исполкома и председателей всех комиссий, он исполнял некоторые организационные функции горсовета в промежутках между сессиями.

Текущее управление городским хозяйством было возложено на Ленгорисполком — коллегиальный исполнительный орган, который избирался на сессии Ленсовета из числа депутатов. С 1977 г. исполком стал избираться в составе 24 человек. По решению Ленгорисполкома от 11 августа 1980 г. вновь образован президиум исполкома Ленсовета (упразднен в 1991 г.).

Председатель исполкома, избираемый на сессии, осуществлял также функции председателя Ленсовета. Именно исполком, а точнее, его аппарат, состоявший из чиновников-профессионалов, готовивших все решения, а не Ленсовет, обладал реальной распорядительной властью в городе: исполком осуществлял все полномочия Ленсовета между сессиями. Кроме этого, Ленинград поделен на районы, в каждом из которых имелся свой Совет (100—150 депутатов), исполком (20—30 человек), и в административном подчинении у Ленсовета находились территории, имеющие статус города областного подчинения, и поселки, на каждой территории и в каждом поселке действовали свои органы власти (общее число советов к 1990 г. было 29).

Общеизвестным является факт, что настоящей властью и в городе, и в стране обладала КПСС (точнее, ее руководящие органы и их аппараты). Статья 6 Конституции СССР 1977 г. утверждала руководящую и направляющую роль КПСС во всех сферах общественной жизни страны. Советы были лишь послушными придатками партии, утверждавшими ее решения. Многочисленные депутаты (в общей сложности в городских и районных советах Ленинграда насчитывалось 5—6 тыс. депутатов) выполняли по сути декоративную роль. Практически, единственной их функцией были формальные выборы (на деле — утверждение) исполкомов и их руководителей, кандидатуры которых опять-таки определялись партийным руководством, принятие бюджетов и отчетов об их исполнении.

На рис. 3.6 представлена схема управления Ленинградом в конце 1980;х гг.

Если сравнить систему советской власти в СССР (до 1990 г.) и систему МСУ, развитую на Западе, то принципиальные отличия их друг от друга видны невооруженным взглядом, ясно, что это совершенно разные системы. Характерные особенности системы МСУ:

• • децентрализация;
• • самостоятельность;
• • многопартийность;
• • разграничение компетенции между уровнями и ветвями власти.

Рис. 3.6. Схема органов власти в Ленинграде в конце 1980;х гг.

Во всех демократических странах развита политическая конкуренция (многопартийность). Партии имеют свои программы, в том числе и муниципальные. Выборы происходят либо по партийным спискам, либо по мажоритарной системе, но с выдвижением кандидатов преимущественно политическими партиями, независимых кандидатов мало — не более 5%. Победившая партия формирует руководство как представительным, так и исполнительным органом МСУ. Депутаты соблюдают дисциплину и отвечают перед выдвинувшей их партией в большей степени, чем перед населением. Перед избирателями отвечает партия. Проигравшие партии образуют оппозицию, которая открыто критикует принимаемые решения и предлагает им альтернативы, и так до очередных выборов. Система работает.

Характерные особенности системы советской власти:

• • абсолютная централизация;
• • отсутствие самостоятельности (иерархия Советов);
• • руководящая и направляющая роль КПСС;
• • все занимаются всем (отсутствие разделения властей).

Здесь самым важным пунктом является руководство КПСС. Именно в партийном аппарате, а также в аппаратах исполкомов, подконтрольных КПСС, сидели управленцы-профессионалы, исполнявшие принимаемые партией и безропотно утверждаемые советами решения. Система работала, пока партия «рулила», с 1990 г. партия «рулить» перестала, и система рухнула меньше чем за год.

• [1] Говоренкова Т. Кто в городе хозяин? // Коммунист. 1989. № 16.
• [2] Говоренкова Т. Кто в городе хозяин? // Коммунист. 1989. № 16.