Прокуратура в странах континентальной правовой системы

В большинстве европейских государств с континентальной правовой системой Генеральная прокуратура является составной частью министерства юстиции. Например, в Федеративной Республике Германия прокуратура входит в систему органов юстиции и подчинена указаниям исполнительной власти (министерству юстиции): на федеральном уровне — федеральному министру юстиции, на земельном — земельному управлению юстиции. Прокуратура в Германии была создана в 1848 г. и провозглашена как орган, призванный беспристрастно исследовать истину и осуществлять правоохранительную деятельность.

Организационная структура прокуратуры совпадает со структурой судебной системы и подразделяется на федеральную и земельную. С учетом разграничения сферы юрисдикции между федерацией и землями «делом земель» является деятельность прокуратуры, образованной при земельных судах, и «делом федерации» — деятельность прокуратуры при федеральном верховном суде.

На федеральном уровне высшей судебной инстанцией является федеральный верховный суд, при котором образована федеральная прокуратура. Ее возглавляет Федеральный генеральный прокурор. В подчинении генерального прокурора находятся федеральные прокуроры. Они, как и Федеральный генеральный прокурор, назначаются Президентом по представлению Министра юстиции и с одобрения Бундестрата (ст. 60 Конституции). Федеральный генеральный прокурор и федеральные прокуроры имеют статус государственных служащих, чиновников. При Федеральном генеральном прокуроре могут работать и обер-прокуроры, не назначаемые президентом. Для их назначения действуют общие правила закона о государственных служащих.

На земельном уровне прокуратура при высшем земельном суде возглавляется генеральным прокурором, при земельном — обер-прокурором. В организационном плане эти прокуратуры рассматриваются как самостоятельные органы.

Нормативными актами, регулирующими вопросы организационной структуры и компетенции органов прокуратуры ФРГ, являются: Закон о судоустройстве, Уголовно-процессуальный кодекс, Положение об организационной структуре прокуратуры.

Прокуратура выполняет тройную задачу: во-первых, расследует уголовные преступления, ведет уголовное расследование по ним, а прокуроры выступают в качестве обвинителей в суде; во-вторых, участвует в судебном процессе в качестве «беспристрастной стороны» и, в-третьих, приводит затем приговор в исполнение. Прокуратура в Германии является не частью всеобщей государственной власти, а специальным органом уголовного судопроизводства. Она имеет структурное деление, функционально независима от суда: имеет отдельный штат, отделена от него организационно, однако как бы «приписана» к нему — каждая прокуратура существует при суде (§ 141, 146, 150, 151 Закона о судопроизводстве).

Прокуратурой производятся следственные действия: допрос обвиняемого, свидетелей, экспертов, дача распоряжений о производстве обыска, об изъятии вещественных доказательств. То есть прокуратура является «хозяйкой» предварительного расследования, ведет его под свою ответственность. Она пользуется услугами полиции, но действует также и самостоятельно или побуждает судью к проведению следственных действий, так как целый ряд важных следственных действий проводится только по решению судьи. Прежде всего, это относится к решению вопросов о предварительном заключении (§ 114 Уголовнопроцессуального кодекса), а также к проведению обысков, аресту имущества и прослушиванию телефонов.

Только прокурор может принимать решение об окончании расследования путем предъявления публичного обвинения или прекращения дела. Кроме функции осуществления уголовного преследования, на прокурора возложено участие в судебном разбирательстве, внесение протеста на решение судьи, осуществление действий с целью приведения в исполнение решения суда. Прокурор участвует в судебном производстве, не будучи при этом стороной процесса. Прокурор не может отозвать обвинительный акт, если суд принял дело к своему производству (до начала открытия основного судебного разбирательства). Суд при вынесении решения не связан с оценкой прокурором обстоятельств дела и предложенной им меры наказания. В кассационном производстве участие прокурора направлено на обеспечение соответствия закону вынесенного судом решения.

В сферу полномочий прокурора входят также отдельные вопросы гражданского права. Прокурор правомочен возбудить иск с целью признания брака недействительным; ходатайствовать перед судом о признании лица недееспособным; осуществлять вызывное производство с целью установления факта смерти лица, считавшегося без вести пропавшим.

Прокуроры обязаны выполнять указания и распоряжения вышестоящего прокурора. Но в случае их неправомерности или сомнений по поводу данного указания прокурор, к которому оно обращено, должен незамедлительно сообщить о них непосредственному начальнику. Если последний считает данное указание правильным, то прокурор вправе обратиться за разъяснением к вышестоящему руководителю. Если и этот начальник подтвердит правильность данного ранее указания, то прокурор обязан подчиниться и выполнить распоряжение.

Федеральный Министр юстиции осуществляет служебный и профессиональный контроль над федеральной прокуратурой, только он может наказать Федерального генерального прокурора.

В современный период прокуратура Франции организационно входит в состав Министерства юстиции, и структура органов прокуратуры совпадает со структурой судебной системы. Прокуроры во Франции являются магистрами, так же как и судьи. На основании ст. 5 Ордонанса от 22 декабря 1958 г. прокуроры «находятся под руководством и контролем своих иерархических начальников и под властью хранителя печатей, Министра юстиции». Данная структура со свойственной Франции иерархической системой организации позволяет обеспечить единство всех прокуроров, отвечающих при некоторых судебных юрисдикциях за надлежащее применение законов и за контроль за соблюдением общих интересов общества, и называется прокуратурой.

Хотя все судебные должностные лица являются государственными служащими, судьи в то же время независимы от исполнительных органов власти. Это значит, что последние не могут давать им каких-либо указаний относительно принимаемых решений. Данное положение подкрепляется принципом несменяемости судей — они не могут получать нового назначения, не дав на то своего согласия, даже если речь идет о повышении по службе. Действия же прокуроров находятся в определенной мере под контролем министра юстиции (Garde des Soeaux), который в письменной форме определяет характер их процессуальных действий. Тем не менее во время судебных заседаний прокуроры пользуются полной свободой слова, подтверждая тем самым старую пословицу — «перо в оковах, а слово — свободно». Как судьи, так и прокуроры назначаются Президентом Республики, именно он возглавляет Высший Совет магистратуры (ВСМ). Назначение последнего — защита независимости служащих судебного ведомства. Принятым в июле 1993 г. конституционным законом Высший Совет магистратуры был реформирован и изменен порядок назначения его членов, расширены пределы его компетенции, в которую теперь входят и прокуроры.

В соответствии с законом (ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса) уголовное преследование от имени общества и государства осуществляет исключительно прокуратура. Прокурор является участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения; принимает участие в рассмотрении уголовных дел; все решения по уголовному делу принимаются в его присутствии (ст. 32). Прокурор является неотъемлемым и обязательным участником уголовного судопроизводства. Решения, принятые в отсутствие прокурора, могут быть признаны недействительными, за исключением гражданского иска, заявляемого в уголовном процессе (ст. 464).

Французское уголовно-процессуальное законодательство предусматривает два вида предварительного расследования: предварительное следствие, осуществляемое следственным судьей, и дознание. Предварительное следствие обязательно по делам о преступлениях, факультативно по делам об уголовных деликтах и уголовных проступках судебная полиция производит расследование в полном объеме в форме полицейского дознания, при этом участие защитника, а также право обвиняемого знакомиться с материалами дела не предусмотрено. Поэтому чтобы обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, предусмотрено, что все материалы дознания передаются прокурору республики, который может прекратить дело, а также предписать судебной полиции продолжить расследование.

Прокурор не участвует в гражданском процессе, за исключением тех случаев, когда он является самостоятельной стороной в споре или его участие прямо предусмотрено в законе. Во всех иных случаях прокурор может высказывать свою позицию письменно или устно в судебном заседании.

Прокуроры осуществляют деятельность под руководством и контролем своих вышестоящих руководителей. Законодатель предусмотрел право вышестоящего прокурора давать письменные указания нижестоящим прокурорам (ст. 33 УПК РФ). Это положение может быть рассмотрено с точки зрения принципа лояльного отношения к решениям, принимаемым нижестоящим прокурором, и единства процесса уголовного преследования.

Министр юстиции сам непосредственно не осуществляет уголовное преследование. Он может предоставлять прокурорам информацию о совершенных преступлениях, давать письменные указания о привлечении лица к уголовной ответственности, а также в письменной форме определять подсудность дел (ст. 30 Уголовно-процессуального кодекса в ред. 2004 г.). Указания Министра юстиции о привлечении лица к уголовной ответственности должны направляться исключительно через генерального прокурора апелляционного суда.

Характерная черта французских судебных ведомств заключается прежде всего в принципах подбора и подготовки кадров. В отличие от других европейских стран, в частности от Великобритании, все служащие французских судов по уголовным и гражданским делам являются, за редким исключением, выпускниками Национальной школы магистратуры. Эта особенность французской системы послужила образцом для создания в ряде стран (Египте, Мали, Сенегале, Португалии, Бразилии и др.) аналогичных школ, действующих по тому же принципу. По окончании школы в зависимости от результатов экзаменов выпускники выбирают работу из списка вакансий, предоставленного Министром юстиции. В этом также состоит одна из особенностей французской системы: судьи и прокуроры начинают карьеру в молодом возрасте, а не после долгой юридической практики (например, в качестве адвоката, как это принято в Англии). Во Франции очень часто судья переходит на должность прокурора, а прокурор становится судьей, поскольку и те и другие подчиняются Министерству юстиции Франции.

При этом во Франции уделяется серьезное внимание введению непрерывной подготовки кадров и их праву на образование и информацию. Считается, что кадры прокуратуры должны иметь доступ к системе непрерывного (последовательного) образования.

Высшим органом уголовного преследования в Финляндии является Генеральный прокурор, возглавляющий систему органов прокуратуры и руководящий ее работой. Он может издавать общие инструкции и указания, касающиеся осуществления прокурорской деятельности. Генеральный прокурор также по своему усмотрению вправе распределять и перераспределять уголовные дела между нижестоящими прокурорами. Второй уровень образуют так называемые государственные прокуроры, которые занимают должности в Генеральной прокуратуре. Они проводят оценку сведений и принимают решения по особо важным государственным делам, имеют право осуществлять свои полномочия на территории всей страны. На третьем уровне находятся окружные прокуроры и прокурор Аландских островов. Низовое звено составляют местные («младшие») прокуроры.

Генеральная прокуратура обеспечивает условия работы всей службы обвинения, являясь постоянным административным центром и ставкой Генерального прокурора, обеспечивая деятельность по управлению персоналом и финансами, связям с общественностью, обучению и развитию кадров, а также по обеспечению международных связей и международно-правовой помощи.

Генеральная прокуратура Финляндии находится в ведении Министерства юстиции Финляндии. Однако при этом Генеральный прокурор независим при исполнении своих обязанностей, в том числе от Правительства и Министерства юстиции, которое формально управляет финансами прокуратуры.

В Дании прокуратура подчинена Министерству юстиции. Высшим прокурорским работником, полномочия которого распространяются на всю территорию страны, является Генеральный королевский прокурор, которому (исключая Министра юстиции, редко использующего эти полномочия) принадлежит главное слово в принятии решения о возбуждении судебного преследования. Генеральный королевский прокурор (а также его заместители) представляет сторону обвинения во всех уголовных делах, рассматриваемых Верховным Судом.

В судах земель решение о выдвижении обвинения по уголовным делам, рассматриваемым по первой инстанции и в апелляционном порядке, а также по делам о некоторых уголовных преступлениях, принимает один из семи местных прокуроров. Местные прокуроры (или по их указанию заместители либо помощники-совместители) выступают в качестве представителей обвинения в судах земель.

В некоторых странах, например в Австрии и Бельгии, органы прокуратуры относятся к ведению и судебной власти и Министерства юстиции. Так, в Австрии прокуратура организована как судебно-административная властная структура. Она вправе возбуждать уголовное преследование, когда это обусловлено характером правонарушения. Функции прокуратуры осуществляют в участковых судах представители прокуроров, в судах первой инстанции — прокуроры, в судах второй инстанции — главные прокуроры, и Генеральный прокурор и его заместители — в Верховном Суде. При исполнении своих обязанностей прокурорские работники не зависят от судов, при которых они числятся. Прокуроры при районных судах подчинены главным прокурорам, которые, в свою очередь, подчинены вместе с Генеральным прокурором Министерству юстиции.

В Бельгии магистраты прокурорского корпуса представляют исполнительную и судебные власти и одновременно входят в судейский корпус. В их функции входит: выдвижение обвинения от имени государства; исполнение решений по уголовным делам; подготовка заключений по гражданским делам; надзор за деятельностью служб судов и трибуналов; действия по исполнению судебных решений в случаях, когда это продиктовано интересами государства.

Генеральный прокурор при Кассационном суде не выступает в качестве представителя обвинения, за исключением случаев выдвижения им обвинения по делу, рассматриваемому Кассационным судом по первой инстанции. При Генеральном прокуроре при Кассационном суде действуют его сотрудники — генеральные адвокаты.

Генеральный прокурор при Апелляционном суде исполняет все прокурорские функции в Апелляционном суде, суде по трудовым делам, суде ассизов и в соответствующих трибуналах в своем округе. Во всех судах по трудовым спорам действует генеральный аудиториат по трудовым делам, руководство и надзор за которым осуществляет Генеральный прокурор при Апелляционном суде.

В каждом округе действует королевский прокурор, который под руководством и надзором Генерального прокурора при Апелляционном суде осуществляет прокурорские функции при Окружном трибунале, Трибунале первой инстанции, Коммерческом трибунале и полицейских трибуналах в пределах округа.

Генеральные прокуроры при апелляционных судах составляют прокурорскую коллегию, подчиняющуюся Министерству юстиции. На прокурорскую коллегию возложено информирование Министерства юстиции по любым вопросам, касающимся деятельности прокуратуры, предоставление соответствующих заключений, будь то по собственной инициативе или по поручению Министерства юстиции. Коллегия ежегодно представляет в Министерство юстиции отчет об итогах эффективности уголовной политики в истекшем году и о ее приоритетах на следующий год.

В некоторых странах, например, в Норвегии, Венгрии, прокуратура является самостоятельным независимым органом. Так, в Норвегии прокуратура, которую возглавляет Генеральный директор прокуратуры, несет прямую ответственность перед королем (правительством) и тем самым не зависит от Министерства юстиции.

Таким образом, в большинстве европейских стран органы прокуратуры находятся в подчинении и в подведомственности министерств юстиции соответствующих государств, хотя в некоторых случаях прокуратуры входят в систему судебных органов этих стран.

Следует особо подчеркнуть, что в государствах, где прокуратура отнесена к исполнительной ветви государственной власти, она не осуществляет надзор за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления, подобно российской прокуратуре.

Прокуратура Японии функционирует в системе Министерства юстиции и находится в непосредственном подчинении Министру юстиции. Конституция Японии посвящает прокуратуре только одну строчку: «Прокуроры должны следовать правилам, установленным Верховным судом».

Система органов прокуратуры в Японии строго централизована, обеспечена прокурорской иерархией, действующей по инстанциям. Строго дифференцированная и подчиненная система органов прокуратуры Японии имеет следующую структуру: а) верховная прокуратура; б) генеральная прокуратура; в) окружная прокуратура; г) районная прокуратура. Высшим должностным лицом прокуратуры Японии является Верховный прокурор, который и руководит деятельностью органов прокуратуры. Помимо руководства аппаратом прокуратуры, Верховный прокурор контролирует также деятельность генеральных, окружных, районных прокуратур. Его приказы, инструкции, руководящие указания обязательны для всей системы органов прокуратуры.

Следующая инстанция прокуратуры — это генеральные прокуратуры, которые контролируют деятельность окружных и районных прокуратур. В рамках своих полномочий они отстаивают обвинение во время уголовных и гражданских процессов.

Самое нижнее звено японской системы прокуратуры — окружные и районные прокуратуры, которые возглавляются прокурорами данного округа и района. Последние на своей территории осуществляют почти те же прокурорские задачи, что и вышестоящие прокуроры, конечно, в рамках предоставленных им законом полномочий в своей административно-территориальной единице.

При подытоживании материалов по поводу организации и деятельности органов прокуратуры Японии становится очевидным, что прокуратура в Японии является составной частью исполнительной власти. Находясь и действуя в составе правительства, органы прокуратуры фактически тем самым концентрируют в руках правительства почти все рычаги судебно-прокурорско-следственной деятельности, с помощью которых правительство решает немаловажные жизненные задачи. Этот важнейший политико-правовой рычаг является мощным стимулом для достижения успехов в борьбе с преступностью.

Прокуратура Республики Корея находится в ведомстве Министерства (министра) юстиции. Она имеет пирамидальную структуру, состоящую из Верховной прокуратуры, пяти высших прокуратур, 18 районных прокуратур и 38 филиалов районной прокуратуры. Это единый, хорошо отлаженный механизм с централизованной иерархической структурой, во главе которой стоит Генеральный прокурор, приказы и указания которого обязательны для исполнения нижестоящими прокурорами. В Корее это называется «принципом идентификации» прокуроров. Он включает в себя как обязательность исполнения приказов вышестоящих прокуроров, так и процессуальную независимость прокуроров.

Министр юстиции Республики осуществляет общее руководство органами прокуратуры: он вправе давать указания Генеральному прокурору, но последний сам через соответствующие структурные подразделения руководит деятельностью прокуратуры Республики Корея и доводит до подчиненных руководящие указания Министра юстиции;

кроме того, Президент страны назначает прокуроров по рекомендации Министра юстиции, однако кандидатуры на эти должности направляются Министру из ведомства Генерального прокурора.

В соответствии с действующим в настоящее время законодательством прокуроры обладают следующими полномочиями: принимать необходимые меры для расследования преступлений; осуществлять надзор за полицией и другими правоохранительными органами, проводящими расследование преступлений, и руководить их деятельностью; требовать от суда надлежащего исполнения законодательства; надзирать за исполнением наказаний, определенных судебными решениями; инициировать, участвовать, направлять и надзирать за гражданскими делами, в которых участвует в качестве стороны Правительство Республики Корея.

Основная деятельность органов прокуратуры осуществляется в области уголовного преследования, заключающегося в участии в расследовании уголовных дел, поддержании государственного обвинения и иной деятельности, связанной с доказыванием виновности преступника, а также исполнением уголовного наказания. Кроме того, прокурор не реже одного раза в месяц обязан посещать, осматривать карцеры в полицейских участках и опрашивать содержащихся там задержанных с целью выявления и устранения нарушения их прав. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Корея предоставляет прокурорам право приступать к расследованию преступлений и заканчивать уголовные дела, основываясь на принципе господства закона, как это принято в развитых демократических странах, неся полную ответственность за их результаты.