Предмет надзора. 
Прокурорский надзор

Конституция РФ впервые установила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции).

Историческая справка Необходимо отметить, что на протяжении всей многолетней истории российской прокуратуры при осуществлении правозащитной деятельности органы прокуратуры в большей или меньшей степени осуществляли надзор за соблюдением прав, свобод человека и гражданина. Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всего населения. В дальнейшем, защищая и охраняя права населения, в таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как Учреждения для управления губерний 1775 г., отмечалось, что губернский прокурор и губернские стряпчие «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». Таким образом, губернский прокурор и губернские стряпчие принимали все необходимые меры к защите не только «интересов императорского величества», но и, что не менее важно, прав его подданных. В Указе Правительствующего Сената от 28 сентября 1828 г. говорилось: «Губернские прокуроры, на основании узаконения, везде смотрят, и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». В документе судебной реформы 1864 г. — Сборнике судебных уставов — указывалось: «Прокуроры должны быть ходатаями, защитниками и представителями в делах, касающихся до казны, до государственного имущества, до государева имущества, а также лиц, которые не способны защищать себя, и поэтому нуждаются в опеке государственной власти».

В утвержденном третьей сессией ВЦИК РСФСР IX созыва 28 мая 1922 г. Положении о прокурорском надзоре, в Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 г., в Законе от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР», Законе от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» также указывалось на необходимость осуществления деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако только в 1995 г., когда в Закон о прокуратуре была включена самостоятельная глава с одноименным названием, этот вид надзорной деятельности получил законодательное оформление. Статьи главы содержали определение предмета надзора (ст. 26 Закона о прокуратуре), характеристику полномочий прокурора и основных актов реагирования, применяемых им для защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 27, 28 Закона о прокуратуре).

Полагаем, что для правильного выделения предмета надзора следует дать определение понятий «права», «свободы», «человек» и «гражданин».

«Свобода» представляет собой диалектическое единство двух основных начал: во-первых, восприятия личностью объективно существующей необходимости действовать определенным образом, осознания целесообразности подчинения этой необходимости своего поведения и действия в соответствии с ней (объективного аспекта свободы); во-вторых, осознания личностью соответствия этой объективной необходимости внутреннему миру, собственным убеждениям, представлениям, принципам (субъективного аспекта свободы).

Поскольку свобода социальная есть продукт взаимодействия индивида, группы и общества в целом, она выражается (со стороны общества) в признании за субъектом определенных прав и в осознании и принятии им со своей стороны ответственности (обязанностей) перед обществом и другими субъектами. Свобода каждого из них ограничена свободой других. Свобода всегда имеет конкретно-исторический характер, обусловленный уровнем развития производительных сил, общественных отношений, культуры. Реальное обеспечение свобод социальных, национальных и демографических групп требует постоянного совершенствования социальной политики, демократии и ее институтов, укрепления правопорядка, законности, соблюдения конституционных прав граждан, Свобода социальная основывается также на высокой политической культуре граждан, развитом демократическом мышлении — терпимости к иному мнению и нетерпимости к нарушениям законности и правопорядка.

В Конституции РФ говорится одновременно о правах и свободах человека и гражданина. Но указанные понятия соотносятся между собой лишь как разные стороны одного и того же явления. Права человека проистекают из естественного права, а права гражданина — из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер. Права человека являются исходными, они присущи всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут, или нет, а права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только в силу его принадлежности к государству (гражданство). Права гражданина не имеют естественного происхождения. Гражданскими правами человек наделяется государством, по мере наступления определенных условий, в соответствии с интересами и возможностями общества и государства. Права гражданина — своеобразное ограничение равенства между людьми, поскольку их лишаются лица, живущие в стране, но не имеющие гражданства. Таким образом, каждый гражданин того или иного государства обладает всем комплексом прав, относящихся к общепризнанным правам человека, плюс всеми правами гражданина, признаваемыми в данном государстве. Поэтому правомерен термин «гражданские права и свободы», синтезирующий обе группы прав и свобод.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. подтвердила естественный, прирожденный, объективный характер, всеобщность, универсальность, неотъемлемость, нерушимость, неделимость личной свободы и других основных прав людей. В ее ст. 1 говорится: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства». Разум и совесть подсказывают человеку, как вести себя в определенной ситуации.

Подробно и четко определив права и свободы, которыми наделены граждане России и иные лица, пребывающие на ее территории, Конституция РФ установила, что «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18). Таким образом, установленные Конституцией РФ и международными нормами права и свободы должны соблюдаться, защищаться и гарантироваться деятельностью всех ветвей власти, местным самоуправлением. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, провозглашенные права и свободы должны соблюдаться всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ныне является полноправным самостоятельным видом прокурорского надзора. Ему свойствен собственный предмет надзора. Его характеризует комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями других видов прокурорского надзора.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина заключаются в достижении такого положения, когда эти права реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, граждане уверены, что их интересы надежно защищены и что они в случае нарушения своих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры. Основные, наиболее актуальные задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Они в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов.

Вместе с тем соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не только рассматриваемого вида прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления функций уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности и осуществлении международного сотрудничества. Предметом надзора, определяемого ст. 26 Закона о прокуратуре, охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других видов прокурорского надзора.

Предметом прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В теории конституционного права принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности. Вторую группу образуют политические права и свободы граждан. С их помощью обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. В группу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирательные права и др. Третью группу составляют экономические, социальные и культурные права и свободы человека и гражданина. С помощью указанных прав и свобод обеспечивается социальная защищенность человека, достигается цель экономического самовыражения граждан, их активного включения в процесс общественного производства. К числу социально-экономических прав относятся: право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право частной собственности, включая право частной собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

Рассмотренные группы прав и свобод не только провозглашаются, но и гарантируются Конституцией РФ. Конституционные нормы получают развитие в текущем законодательстве, без чего правовое регулирование не могло бы отвечать повседневным потребностям развивающихся общественных отношений. В частности, провозглашенные Конституцией РФ права и свободы защищаются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательствами, законодательством о труде, об административной ответственности, семейным и жилищным законодательством и другими законодательными актами РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти. По смыслу ч. 2 ст. 55 Конституции РФ субъекты РФ своими законами могут расширять (но не ограничивать) права и свободы «своих» граждан по сравнению с тем, как они определены Конституцией РФ и текущим федеральным законодательством. Таким образом, вместе с конституционными правами и свободами в предмет прокурорского надзора входит соблюдение прав, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В гл. 2 Конституции РФ указаны те права и свободы, которые имеют граждане России и которыми обладают все лица, находящиеся на территории РФ. Эти положения полностью соответствуют международным правовым нормам и обязанностям, которые взяла на себя Российская Федерация, указав в Конституции РФ, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, о приоритетном действии международных норм, если законодательство РФ не соответствует международным нормам. Однако не все международные нормы о правах человека в настоящее время закреплены тем или иным способом в российском праве. Возможно принятие норм международных правовых актов в области прав человека, нормы которых не сразу окажутся восприняты внутригосударственным правом.

Закон о прокуратуре, определяя предмет надзора, исходит прежде всего из конституционных, т. е. установленных Конституцией РФ, прав и свобод. Это позволяет прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права в соответствии с Конституцией РФ. Надзорная деятельность прокуроров должна строиться на основе понимания того, что «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ); на основе принципа непосредственного действия прав и свобод: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ); на недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19 Конституции РФ); на недопустимости ограничения прав и свобод за исключением случаев, предусмотренных законом, что определено в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, гласящей: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В сферу надзора входит соблюдение прав и свобод четырех категорий физических лиц: граждан России, а также граждан, имеющих гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньший диапазон прав у лиц с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина России гражданства иностранного государства согласно ст. 62 Конституции РФ не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены только федеральным законом или международным договором РФ (например, Законом о прокуратуре, Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации»). Иностранные граждане и лица без гражданства практически пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами, за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать гражданам России (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти, право поступления на государственную службу и т. п.).

Законодатель определил, что при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. При этом проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений п. 2—15 ст. 21 Закона о прокуратуре, рассмотренных в параграфе 11.2 учебника. Надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. При этом прокуратура методами прокурорского реагирования не только добивается устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и в рамках закона свойственными прокуратуре методами воздействует на органы контроля, имеющие специальные полномочия для их охраны и защиты, с целью активизации деятельности названных государственных органов в этом направлении.

Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за исполнением законов.