Управление природопользованием и охраной окружающей среды в Германии, Франции, Швейцарии

Законодательство о природопользовании и охране окружающей среды в европейских странах в значительной мере обладает общими чертами с аналогичными правовыми положениями Российской Федерации, однако эффективность его применения отличается от российского, что отчасти может быть объяснено иными способами организации его реализации, структурой и приемами управления. Это можно увидеть на примерах нескольких стран, особенно с федеративным устройством.

Германия. Обязанность государства охранять природные памятники и заботиться о сохранении ландшафтов была закреплена в Германии еще в Веймарской конституции 1919 г. Современная Конституция ФРГ устанавливает, что, «реализуя в рамках конституционного строя законодательную власть и обеспечивая осуществление исполнительной и судебной власти в соответствии с законом и правом, государство, сознавая ответственность перед будущими поколениями, защищает естественные основы жизни».

Федеральные земли также закрепили в своих конституциях обязанность государства сохранять «естественные основы жизни» как одну из целей государства. Кроме того, конституции земель закрепляют ряд экологических прав. Так, все они предусматривают право каждого на получение экологической информации.

В Германии федеральными водными путями управляют ведомства. Во внутреннем судоходстве государство решает задачи, выходящие за пределы одной земли. Управление федеральными водными путями, если они проходят по территории одной земли, может передаваться одной земле с правом управления по поручению. При управлении, расширении и сооружении новых водных путей принимаются во внимание требования охраны ландшафтов и водного хозяйства.

Федерация имеет право издавать основополагающие предписания по вопросам охотничьего дела, охраны природы и поддержания ландшафтов, отведения земель, организации территорий и водоснабжения, охраны немецкого культурного наследия от вывоза за границу.

ФРГ участвует в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий, в частности аграрной структуры и защиты береговой линии.

Европейский суд признал ответственность федерации за состояние природоохранной деятельности земель в случаях трансграничного загрязнения последними прилегающих территорий других стран, что дало повод к усилению централизованных функций федерального министерства атомной энергетики и охраны окружающей среды.

В Германии условием экологического контроля является финансирование. Федерация и земли раздельно несут расходы, связанные с выполнением их задач, если Основной закон не предусматривает иного; если земли действуют по поручению федерации, то федерация несет соответствующие расходы полностью или частично.

Федеральным органом управления и контроля в области охраны окружающей среды является Министерство окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов. В землях — частях федерации — созданы осуществляющие экологический контроль министерства: окружающей среды, здравоохранения, сельского хозяйства, транспорта, внутренних дел, строительства и другие (показательно соединение функции экологического контроля и управления и иных, связанных с ними общественно значимых функций).

Экологический контроль осуществляется прежде всего путем выдачи уполномоченными органами земель, определяемыми министерствами окружающей среды земель, разрешений на эксплуатацию объектов, которые могут оказать вредное влияние на окружающую среду; перечень таких объектов определен постановлением об исполнении Федерального закона о защите окружающей среды от вредных воздействий и о сооружениях, требующих разрешения.

В случае обнаружения нарушений или невыполнения экологических обязанностей уполномоченные органы вправе издавать обязательные к исполнению распоряжения с предложением об устранении недостатков, выявленных в ходе контроля. При невыполнении распоряжения уполномоченные органы вправе полностью или частично запрещать эксплуатацию сооружений до устранения недостатков.

Уполномоченные органы земель ведут регулярные исследования и наблюдения с целью выявления превышения установленных федеральным законодательством допустимых пределов загрязнения атмосферного воздуха, при необходимости сообщают об этом руководящим органам земель.

В области водного контроля в большинстве земель функционирует трехуровневая система: министерство земли, окружное управление надзора за водоемами и дирекция водоемов.

Контроль за использованием лесов и его благоприятных для проживания рекреационных свойств осуществляется главным образом уполномоченными органами, определяемыми законодательством земель: они ограничивают изменение полевого использования лесных земель, учитывая права, обязанности и экономические интересы собственника, а также экологические и иные интересы общества.

Согласно постановлению Совета Европейского союза (далее — ЕС) от 29 июня 1993 г. «О добровольном участии производственных предприятий в общей системе экологического менеджмента и экологического контроля» (применяется непосредственно и имеет силу закона, минующего требования национального законодательства) контрольные полномочия земель уменьшаются, если исполнение экологических обязательств предприятий подтверждается экспертами или экспертной организацией.

В ФРГ принят федеральный закон об экологическом аудите и о порядке исполнения упомянутого постановления ЕС. Согласно указанным нормативным правовым актам ЕС и ФРГ за указанными экспертами и экспертными организациями, зарегистрированными надлежащим образом и получающими соответствующий международный статус, признаны функции инспекторов-контролеров в любом государстве — члене ЕС: эксперты стараются оправдывать доверие и не подводить заказчиков.

Экологические аспекты использования атомной энергии контролируются прежде всего федерацией, которая издает общие правила, готовит кадры, назначает их и передает право на выдачу разрешений и значительную часть экологического контроля землям, получает от них отчеты, направляет своих уполномоченных, дает обязательные указания.

Существенное значение для природопользования и охраны окружающей среды в Германии имеют правовые акты ЕС — постановления и директивы. Постановления имеют силу закона и обязательны для исполнения государствами — членами ЕС.

Франция. В целях претворения в жизнь природоохранных мероприятий и осуществления экологического контроля во Франции все министерства уполномочены в пределах своей компетенции осуществлять меры, но охране природы и окружающей среды. Министерство охраны природы и окружающей среды призвано координировать деятельность других министерств, готовить проекты нормативных актов в этой области, участвовать в работе международных совещаний, посвященных этим вопросам.

Министерство охраны природы и окружающей среды имеет на местах уполномоченных, на которых возложены функции по осуществлению общего контроля в пределах данной территории. Полномочиями по осуществлению контроля в области охраны окружающей среды в определенной административно-территориальной единице наделяются также местные органы государственного управления, префекты, мэры городов.

В каждом департаменте существует Совет департамента по охране окружающей среды, который состоит из представителей различных комиссий и советов департамента, осуществляющих экологический контроль: комиссия по ландшафтам, советы департамента по каменоломням, гигиене, природным рискам, флоре и фауне. Совет департамента по охране окружающей среды возглавляет префект или его представитель.

В каждом регионе функционирует региональный комитет охраны окружающей среды, который состоит из представителей региональных советов, ассоциаций защиты окружающей среды, назначенных префектом региона, и компетентных лиц, назначаемых президентом регионального совета. Одной из функций региональною комитета охраны окружающей среды является экологический контроль.

Основным нормативным актом является Экологический кодекс Франции 2000 г., провозглашающий долгом каждого гражданина, всех государственных и частных организаций охрану естественной среды, в которой они обитают. Кроме общего существует специальное законодательство, регулирующее охрану отдельных природных объектов: Лесной кодекс 1952 г., Сельскохозяйственный кодекс 1958 г., Закон об атмосфере и рациональном использовании энергии, Закон о воде 1992 г. и др.

По французскому праву природные богатства, ресурсы и окружающая среда, ландшафты, животный и растительный мир, его разнообразие и биологическое равновесие являются частью общего национального достояния, а охрана, восстановление природных ресурсов и управление ими — всеобщей задачей, направленной на сохранение природных богатств, защиту от угрозы возможных разрушений. В целях сохранения фауны, флоры, почвы, вод, залежей минералов и вообще природной среды определенные части территории, принадлежащие государству, и территориальных вод могут быть объявлены декретом правительства резервациями. В отношении частной земельной собственности территория может получить указанный статус только при согласии собственника. С момента публикации декрета в пределах территории, объявленной резервацией, запрещаются любые действия, которые могут нарушить естественное развитие фауны и флоры. Любые изменения могут быть проведены только с разрешения лица, ответственного за охрану природы в данной административно-территориальной единице, которое устанавливает также порядок управления резервациями и контроль за соблюдением запретов, действующих в их пределах. Если в результате создания резервации кому-либо наносится ущерб, то это создает право на его возмещение.

Сельскохозяйственные законы Франции предоставляют министру сельского хозяйства право периодически инспектировать сельскохозяйственные предприятия. При обнаружении фактов неправильного использования земли и ведения хозяйства министр может установить надзор над хозяйством, а в некоторых случаях — прекратить аренду, заменить арендатора другим лицом, передав ему право аренды; предписать изменение назначения земельного участка.

Лесной режим в лесах департаментов, коммун, юридических лиц и других собственников устанавливается префектом после заключения соглашения по всем спорным вопросам между инженером Национальной службы лесов и собственником. Любые изменения в методах эксплуатации этих лесов и порядке управления осуществляются только при наличии специального разрешения министра сельского хозяйства, принятого по представлению Национальной службы лесов, на основе ходатайства представителя коммуны, департамента или юридическою лица.

Собственник не может вырвать или выкорчевать лесную растительность без предварительного разрешения компетентных органов. Декларация о намерении освободить площадь от лесной растительности должна содержать сведения о месте расположения и состоянии леса. Разрешение дается министром сельского хозяйства после обследования состояния леса с учетом мнения соответствующего специалиста.

Воды являются частью общего достояния нации, их защита, освоение и разработка используемых ресурсов при соблюдении природного баланса представляют всеобщий интерес.

В каждом бассейне префект региона, в котором расположен комитет бассейна, возглавляет и координирует государственную политику в области контроля и управления водными ресурсами в целях достижения единства и слаженности централизованных действий государства в этой области в соответствующих регионах и департаментах. В целях разработки, пересмотра и наблюдения за выполнением схемы устройства и управления водами представителем государства создается местная комиссия по воде.

Общие нормы сохранения качества, контроля и распределения поверхностных, подземных и морских вод в пределах территориальных вод определяются указом Государственного совета. Они устанавливают правила распределения вод в целях примирения интересов различных категорий пользователей, а также условия, при которых могут быть:

• — запрещены или регламентированы сбросы, сливы, выбросы, прямые или косвенные захоронения вод или материалов и в целом любое действие, способное изменить качество водной среды;
• — предписаны меры, необходимые для сохранения данного качества и обеспечения наблюдения за используемыми или выведенными из эксплуатации колодцами и скважинами;
• — запрещены или регламентированы продажа и распространение продуктов или устройств, которые в условиях обычного использования могут нанести ущерб качеству водной среды.

По французскому праву гражданская ответственность за экологические правонарушения предусмотрена нормами Французского гражданского кодекса. Однако режим возмещения в рамках гражданского права применяется сравнительно редко, так как бремя доказывания или причинной связи несет истец, а размер назначаемой судом компенсации обычно значительно меньше, чем реальный ущерб. Кроме решения о выплате компенсации, суд может принять решение о восстановлении поврежденной окружающей среды или прекращении деятельности, причиняющей ущерб.

Особенность предъявления требований о компенсации за причиненный ущерб окружающей среде заключается в том, что с соответствующим исковым заявлением могут обращаться в суд не только граждане, но и неправительственные экологические организации.

Так как нормы французского гражданского законодательства не только не решают проблемы ответственности и компенсации за экологический ущерб, но и не обеспечивают эффективного осуществления принципа «загрязнитель платит», закрепленного в Экологическом кодексе, то наибольший интерес представляет Уголовный кодекс Франции, в соответствии с которым существует возможность применения уголовных санкций за экологические преступления к физическим и, в отличие от российского законодательства, к юридическим лицам. Основными видами наказаний, применяемых к юридическим лицам, являются штраф, а также ограничения в деятельности предприятия:

• 1) его ликвидация, устанавливаемая в случае совершения преступления, за которое для физического лица предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок более пяти лег;
• 2) запрещение осуществлять какую-либо социальную или профессиональную деятельность сроком на пять лет или навсегда;
• 3) запрещение на пять и более лет принимать участие в рыночных отношениях;
• 4) юридический контроль за деятельностью юридического лица сроком на пять и более лет;
• 5) конфискация предмета, который послужил или мог быть использован для совершения преступления или явился продуктом преступления.

Наказания в виде ликвидации предприятия или назначения юридического контроля за деятельностью предприятия, нарушающего экологические требования, не могут применяться к государственным юридическим лицам.

Швейцария. Подробному регулированию подвергаются природопользование, охрана окружающей среды и пространственное планирование в Швейцарии, где предусматривается компетенция Союза, который:

• • издает предписания об охране человека и окружающей его природной среды от вредных или обременительных воздействий; избежании таких воздействий (расходы по их избежанию и устранению несут виновные);
• • устанавливает принципы пространственного планирования, которое возлагается на кантоны и служит целесообразному и экономному использованию земли и упорядоченному заселению страны; поощряет и координирует эти усилия кантонов и сотрудничает с ними;
• • заботится об экономном использовании и охране водных ресурсов, а также о воспрепятствовании вредным воздействиям воды; устанавливает принципы сохранения и выявления водных ресурсов, использования вод для производства энергии и в целях охлаждения, а также другого вмешательства в кругооборот воды;
• • издает предписания об охране вод, обеспечении соразмерных количеств остатков воды, о гидротехническом строительстве, безопасности водонапорных сооружений и воздействии на осадки; имеет право использовать воды для транспортных предприятий, уплачивает за это сбор и возмещает причиненный вред;
• • решает вопрос о правах на международные водные ресурсы и связанные с этим сборы с привлечением соответствующих кантонов; принимает решение, если кантоны не могут прийти к соглашению относительно прав на межкантональные водные ресурсы;
• • заботится о выполнении защитных, экономических и социальных функций лесов; устанавливает принципы охраны лесов; поощряет мероприятия по сохранению лесов;
• • при выполнении своих целей учитывает интересы охраны природы, ландшафтов, исторических мест, а также памятников природы и культуры, сохраняет их в первозданном виде, если этого требуют интересы общества; может поддерживать усилия по охране природы и родного края и приобретать по договору или посредством изъятия объекты, имеющие общегосударственное значение;
• • издает предписания для охраны животного и растительного мира и сохранения их жизненного пространства в естественном многообразии;

защищает находящиеся мод угрозой уничтожения виды животного и растительного мира от истребления; устанавливает принципы осуществления рыболовства и охоты, в особенности в целях сохранения многообразия видов рыб, млекопитающих и птиц;

• • издает предписания об охране животных; регулирует содержание животных и уход за ними; опыты на животных, употребление животных; ввоз животных и продуктов животного происхождения; торговлю животными и их транспортировку; умерщвление животных;
• • заботится о том, чтобы сельское хозяйство сохраняло естественные основы жизни и поддерживало культурный ландшафт; пополняло крестьянские доходы прямыми выплатами в целях компенсации за произведенную продукцию при условии доказанности выполнения экологических требований;
• • поощряет экономически целесообразными стимулами формы производства, особо близкие к природе, сберегающие окружающую среду и животный мир; охраняет окружающую среду от вреда, причиняемого чрезмерным использованием удобрений, химикалиев и других материалов; издает предписания о борьбе с заразными, широко распространенными или злокачественными болезнями людей и животных, о защите от ионизирующего излучения.

Предусматривается также совместная компетенция Союза и кантонов, которые стремятся к уравновешенному на продолжительное время соотношению между природой и ее способностью к обновлению, с одной стороны, и воздействием на нее человека — с другой; при выполнении задач учитывают требования пространственного планирования; охраняют болота и болотистые ландшафты особой красоты.

К компетенции кантонов относятся: исполнение предписаний Союза об охране окружающей среды и животных, если закон не сохраняет эго исполнение за Союзом; распоряжение водными ресурсами; в пределах, предусмотренных союзным законодательством, взимание сборов за водопользование; охрана природы родного края^[1].

• [1] См.: Конституционное право государств Европы / ИЗиСП; отв. ред. Д. А. Ковачев. М.:Волтере Клувер, 2005; Экологическое право: учебник / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2008.