Понятие и принципы экономической основы местного самоуправления

Понятие «экономическая основа местного самоуправления» рассматривается в двух основных аспектах: а) как правовой институт (институт муниципального права) и б) как совокупность имущественных и финансовых ресурсов.

Как правовой институт экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупностью правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, а также имущественных прав муниципальных образований в интересах населения муниципального образования, а также для решения вопросов местного значения органами власти местного самоуправления.

Экономическая основа в качестве совокупности имущественных и финансовых ресурсов закрепляется в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 49 указанного Федерального закона экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

К сущностным характеристикам экономической основы местного самоуправления относятся:

• 1) наличие имущества, находящегося в собственности, имущественных прав и финансовых ресурсов является условием, инструментом и гарантией решения задач местного самоуправления, необходимым признаком самостоятельности местного самоуправления как особой формы публичной власти;
• 2) формирование населением самостоятельно (и с участием государства в предусмотренных законом случаях) и под свою ответственность для решения вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
• 3) формирование и использование муниципальных ресурсов население осуществляет через органы местного самоуправления, а также непосредственно в предусмотренных законом случаях.

Установление и осуществление экономических основ местного самоуправления происходят в соответствии с рядом основных принципов. К их числу следует отнести:

• а) самостоятельность муниципального образования в формировании и использовании имущества и финансовых средств;
• б) признание и равную правовую защиту муниципальной собственности наряду с частной и государственной;
• в) достаточность предоставления материальных и финансовых ресурсов для осуществления собственных полномочий;
• г) недопустимость изъятия объектов муниципального имущества без согласия органов местного самоуправления (кроме случаев, прямо предусмотренных федеральным законом, например изъятие земельных участков для государственных нужд), запрет на изъятие свободных остатков средств местных бюджетов;
• д) гарантии возмещения компенсаций в связи с принятием государственными органами решений, увеличивающих расходы (или уменьшающие доходы) местных бюджетов;
• е) наделение государственными полномочиями (или дополнительными полномочиями) органов местного самоуправления должно сопровождаться предоставлением соответствующих материальных и финансовых ресурсов;
• ж) самостоятельная гражданско-правовая и финансовая ответственность местного самоуправления за использование и распоряжение собственными материальными и финансовыми средствами.

Названные принципы соответствуют важнейшим положениям Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Статья 9 Хартии («Финансовые ресурсы органов местного самоуправления») предусматривает следующие положения.

• 1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
• 2. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом.
• 3. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом.
• 4. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.
• 5. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
• 6. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.

В содержании этих принципов следует выделять ряд положений, которые определяют существо регулирования вопросов экономической основы местного самоуправления. Прежде всего это касается самостоятельности местного самоуправления в формировании и распоряжении своей материальной базой. Никакой уровень государственной власти не вправе распоряжаться ресурсами местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Например, согласно ч. 2 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов; федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (ч. 3 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В то же время государство, заботясь о благополучии гражданина па всей своей территории, заботится о том, чтобы каждая местная община имела реальные возможности, но обеспечению определенного уровня жизни человека. В связи с этим государство стремится обеспечить достаточность экономических ресурсов местного самоуправления тем полномочиям, которые предоставляются национальным законодательством. Это достигается наделением местного самоуправления необходимыми объектами собственности, установлением и защитой правовых возможностей местного налогообложения, признанием собственной экономической деятельности местного самоуправления и т. д. Помимо этого государство предоставляет собственные бюджетные средства для поддержки муниципальных образований, выравнивания экономического потенциала ряда местных общин. Например, в ч. 2 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Структура экономической основы местного самоуправления. Согласно ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют: 1) находящееся в муниципальной собственности имущество, 2) средства местных бюджетов, а также 3) имущественные права муниципальных образований.