Виды АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Теоретическое значение понятия «административный регламент органа исполнительной власти» состоит в следующем: им обозначается особый тип административных актов, предметом регулирования которых являются административные процедуры. В нем, как родовом понятии, не отражаются особенности административных регламентов конкретных видов, отличающие их друг от друга, а сохраняется только то, что у них есть общего — предмет регулирования — административные процедуры.

Различные виды административных регламентов по родовому предмету объединяются, как было отмечено выше, в систему административных регламентов органа исполнительной власти, и это позволяет производить их классификацию по ряду критериев.

В доктрине административного права признается: «наиболее важной является классификация административных регламентов по видам административных процедур»^[1]. А. Ф. Ноздрачев, поддерживая данное доктринальное положение, полагает, что «предмет административного регламентирования следует признать единственным содержательным критерием дифференциации административных регламентов. Именно предмет регламентации отражает существо, роль, назначение и особенности административного регламента и поэтому позволяет отнести его к определенному виду регламентов. Классификации административных регламентов по другим критериям имеют практическое и познавательное значение, но носят дополнительный характер»^[2].

В литературе обосновываются различные классификации административных регламентов, имеющие познавательное значение и дополнительный характер. К. В. Давыдов классифицирует административные регламенты по критериям, принятым в научной и учебной литературе по административному праву для классификации административных актов^[3]. В кратком изложении данная классификация выглядит следующим образом:

• 1. По юридическим свойствам принято различать нормативные и индивидуальные административные акты. Все собственно административные регламенты являются актами нормативными (хотя некоторыми авторами и высказывается противоположная точка зрения).
• 2. По степени обобщенности их можно классифицировать на типовые и конкретные административные регламенты.
• 3. По направленности административных процедур мы можем говорить о внутренних (внутриорганизационных) и внешних (внешнеуправленческих) административных регламентах. В связи с данной классификацией уместно вспомнить, что традиции теории и практики отечественного административного права до недавнего времени связывали форму регламентов исполнительных органов исключительно с внутриорганизационными процедурами. Исторически первым среди регламентов исполнительных органов был внутренний регламент Правительства — Совета министров. Вместе с тем сущность реформы процедурного регулирования, как нам представляется, связана с возникновением именно внешнеунравлснчсских регламентов, то есть административных актов, определяющих процедуры реализации компетенции исполнительных органов в отношении организационно не подчиненных им субъектов.

Рождение последних, по нашему мнению, обусловлено самой модернизацией предмета и методов административно-правового регулирования: децентрализацией государственного управления, смещением акцентов с собственно управления на государственное регулирование и контрольно-надзорные функции, наконец, развитием в объеме компетенции исполнительных органов не только традиционных властно-принудительных элементов, но и сравнительно новой компоненты — предоставления публичных услуг. Симптоматичным представляется и тот факт, что из всех актов, определяющих правовые основы административных регламентов, хронологически первыми были приняты именно те, что регулировали вопросы оформления внутриорганизационных регламентов.

Типовой регламент взаимодействия, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) был разработан несколько позднее.

Деление административных регламентов на две указанные группы может показаться в достаточной мере условным. Регламенты внутренней организации федеральных исполнительных органов нередко закрепляют внешние процедуры, а внешнеуправленческие регламенты не могут не содержать известную долю внутриорганизационных процедур. Но если учитывать степень «представленности» тех или иных процедур, то, с этой точки зрения, различия обозначенных видов регламентов очевидны. Более того, детальное сопоставление последних как по содержательным, так и по формальным критериям наводит на мысль о том, что таких различий даже больше, чем собственно общих признаков. В самом деле: содержание, структура, юридические признаки, положение внутренних и внешних регламентов в системе административных актов далеко не одинаковы. Вместе с тем нельзя забывать о том, что обе группы административных регламентов относятся к нормативным административным актам, цель которых заключается в установлении строгой системы административных процедур.

• 4. В зависимости от уровня уполномоченного нормотворческого органа исполнительной власти, можно выделить: федеральные, региональные и муниципальные административные регламенты. Административные регламенты, утвержденные федеральными органами исполнительной власти, также можно классифицировать по организационно-правовой форме исполнительных органов (регламенты, утвержденные федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами).
• 5. По количеству участвующих в утверждении наделенных нормотворческими функциями исполнительных органов можно выделить единоличные и совместные административные регламенты. Возможность утверждения совместных административных регламентов прямо предусмотрена Порядком разработки и утверждения внешнеуправленческих административных регламентов для случаев, когда в исполнении публичной функции или в предоставлении публичной услуги участвуют несколько органов исполнительной власти. Впрочем, такие административные регламенты составляют в настоящее время абсолютное меньшинство. В общей теории права высказано суждение о том, что совместные правовые акты призваны так или иначе выразить большую юридическую силу соответствующего нормотворческого решения. Следовательно, совместные административные регламенты должны быть наделены повышенным уровнем обязательности.
• 6. По характеру закрепляемых и регулируемых полномочий можно выделить административные регламенты исполнении собственных полномочий и административные регламенты исполнения переданных полномочий. Под делегированием полномочий на издание нормативных актов в доктрине административного права понимается именно временное предоставление вышестоящим органом нижестоящему органу права утверждать акт, издание которого относится и продолжает относиться к компетенции вышестоящего органа.
• 7. По применению в той или иной сфере публичного управления в доктрине административного права принято выделять административные акты, применяемые в экономической, социально-культурной и административно-политической сфере публичного управления.

Анализ показывает высокую степень соответствия регламентной формы административно-политической и социально-культурной сферам; административные регламенты в сфере экономики если и возможны, то в первую очередь в аспекте реализации функций контроля и надзора.

• 8. По исполнителям административных процедур можно выделить административные регламенты деятельности органов исполнительной власти (их территориальных органов и должностных лиц и служащих), а также административные регламенты, в исполнении административных процедур которых участвуют иные субъекты нрава — государственные (муниципальные) организации, их работники и т. д.
• 9. Самостоятельного упоминания заслуживают так называемые электронные административные регламенты. Концепция административной реформы в Российской Федерации определяет электронные административные регламенты в качестве административных регламентов, реализуемых посредством применения информационно-коммуникационных технологий на всех этапах выполнения соответствующих административных действий.

• [1] Женетель С. 3. Административный процесс и административныепроцедуры в условиях административной реформы: автореф. дис. … д-раюрид. наук. М., 2009. С. 26; Силайчев М. В. Правовая теория и практикаадминистративной процедуры: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15.
• [2] Ноздрачев А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8.
• [3] Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органовисполнительной власти: вопросы теории / под рсд. Ю. Н. Старилова. М.:Nota Bene, 2010. С. 43−60.