Сфера действия шенгенского права

Сфера действия шенгенского права может рассматриваться в двух аспектах: географическом (пространственном) и предметном. В первом случае речь идет о странах и территории, где шенгенское право имеет обязательную силу, во втором — о видах общественных отношений, на которые оно воздействует, об объектах регулирования шенгенского права.

А. Шенгенское пространство. Под Шенгенским пространством понимается территория, на которую в полном объеме распространяют свое действие нормы шенгенского нрава^[1].

В юридическом отношении Шенгенское пространство характеризуется двумя признаками:

• 1) прозрачностью внутренних границ, т. е. отсутствием контроля на границах, связывающих друг с другом государства-члены;
• 2) введением единых правил пересечения внешних границ, включая единый визовый (или безвизовый) режим для граждан третьих стран.

С учетом особенностей возникновения шенгенского права географические границы Шенгенского пространства не полностью совпадают с границами территории ЕС. Для обозначения государств, входящих в Шенгенское пространство, употребляется термин Шенгенские государства (англ. Schengen States; франц. Etats Schengen; нем. Schengener Staaten). Этот термин используется в том числе в шенгенских визах с целью указать, что данная виза является действительной для Шенгенского пространства в целом^[2].

Как отмечалось выше (см. 26.1), первоначальными участниками Шенгенских соглашений являлись только пять государств — членов ЕС. В 1990;е гг. к ним присоединились еще восемь государств-членов. В результате к началу XXI в. Шенгенское пространство охватывало территорию 13 из 15 входивших в то время в ЕС западноевропейских государств: Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция.

После вступления в ЕС восточно-европейских и средиземноморских государств в 2004—2007 гг. произошло значительное увеличение пространственной сферы действия шенгенского права. Все 12 новых государств-членов, вступивших в ЕС, в полном объеме и безоговорочно подчиняются его Шенгенским достижениям.

В то же время нормы по вопросам прозрачности внутренних границ и единого визового режима вводятся в действие на их территории не сразу, а постепенно — по мере того, как Совет ЕС специальным решением констатирует готовность соответствующего государства осуществлять надежную охрану своих внешних границ (границ с третьими странами). Для этого необходимо провести ряд предварительных мероприятий, в том числе подключение новых государств-членов к Шенгенской информационной системе (см. 26.7).

К 2011 г. подобные решения были приняты в отношении 9 из 12 новых государств — членов ЕС: Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии, Эстонии. Остальные три государства этой группы в 2011 г. еще не были технически готовы к вхождению в Шенгенское пространство и временно оставались за его пределами: Болгария, Румыния и Кипр. Включение данных государств-членов в Шенгенское пространство ожидается в последующие годы.

Кроме государств-членов на основании специальных соглашений с ЕС в Шенгенское пространство были официально приняты некоторые западноевропейские страны, не входящие в состав ЕС, — сначала Исландия и Норвегия^{, затем Швейцария и Лихтенштейн^[3][4]. Вступая в Шенгенское пространство, они добровольно подчинили себя действию основных источников шенгенского права, в том числе правовых актов по вопросам визового режима и пересечения границ, которые будут издаваться в дальнейшем.

Итак, к началу 2012 г. Шенгенское пространство охватывало 26 стран Европы: 22 государства — члена ЕС плюс 4 ассоциированные страны^[5]. В дальнейшем Шенгенское пространство должно распространиться на территорию еще трех государств — членов ЕС (Болгарии, Румынии, Кипра), Хорватии, подписавшей договор о присоединении к ЕС 9 декабря 2011 г., а позднее и других стран, которые готовятся к вступлению в ЕС в качестве государств-кандидатов или потенциальных кандидатов^[6].

Два государства — члена ЕС, которые официально не входят и не обязаны входить в Шенгенское пространство — Великобритания и Ирландия. Великобритания и Ирландия отказались стать участниками Шенгенского соглашения 1985 г. и Шенгенской конвенции 1990 г. как в момент их подписания, так и позднее. Подобный статус был сохранен за Великобританией и Ирландией и после включения Шенгенских соглашений в правовую систему ЕС в 1999 г.^[7]

Оставаясь за пределами Шенгенского пространства, Великобритания и Ирландия сохраняют право присоединиться к нему в любое время. Для этого им необходимо подать соответствующую заявку в Совет ЕС, которая впоследствии уже не может быть отозвана. На основании подобной заявки Великобритания и Ирландия в начале XXI в. частично присоединились к нормам шенгенского права, но вопросам борьбы с преступностью (полицейское сотрудничество, взаимная правовая помощь по уголовным делам, Шенгенская информационная система и др.)^[8].

Великобритания и Ирландия также вправе участвовать в принятии и применении нормативных актов ЕС по другим вопросам, связанным с развитием Шенгенских достижений. Например, на их территорию распространяется действие ряда законодательных актов ЕС по вопросам борьбы с нелегальной иммиграцией.

Однако о полном вхождении Великобритании и Ирландии в Шенгенское пространство речь пока не идет^[9]. Обе страны сохраняют паспортный контроль на границах с другими государствами-членами, а шенгенская виза не имеет силы на их территории. Такое положение дел создает проблемы, главным образом, для граждан России и других третьих стран, путешествующих, но ЕС. Что касается граждан государств-членов, то как граждане ЕС в целом имеют право свободно передвигаться и проживать на всей территории ЕС. Для пересечения границ Великобритании и Ирландии им достаточно предъявить свой паспорт или иное удостоверение личности.

Среди государств — членов ЕС особым статусом также обладает Дания. Новые акты институтов ЕС по большинству вопросов шенгенского права не распространяют силу на ее территорию. После принятия таких актов Дания в каждом конкретном случае решает вопрос, будет ли она трансформировать их в свое национальное законодательство (ст. 4 Протокола о позиции Дании, приложенного к учредительным документам ЕС).

На практике, поскольку Дания в 1990;е гг. присоединилась к Шенгенским соглашениям, она обеспечивает соответствие своего законодательства новым законодательным актам ЕС по вопросам режима пересечения границ и визового режима. Таким образом, несмотря на свой особый статус, территория Дании продолжает оставаться частью Шенгенского пространства.

Б. Объекты регулирования шенгенского права. Шенгенское право выступает в качестве межотраслевого комплекса публичноправовых норм^[10]. Наиболее широко в нем представлены нормы административного права, а также нормы отраслей, регулирующих вопросы борьбы с преступностью.

Предмет шенгенского права подразделяется на отдельные объекты регулирования, связанные друг с другом в единую систему. При этом за основу берется не отраслевой, а функциональный подход: для чего, в каких целях издаются конкретные нормы, на решение каких общественных проблем они направлены?

Главная цель, ради которой были подписаны Шенгенские соглашения, — это достижение прозрачности внутренних границ ЕС, отмена пограничного контроля между государствамичленами. Поскольку внутренние границы стали открытыми, в том числе для граждан третьих стран, возникает потребность введения единых условий въезда на территорию Шенгенского пространства в целом. Если этого не сделать, то у неграждан ЕС появится возможность приезжать в государства-члены с более жестким визовым режимом через государства-члены с относительно либеральными условиями въезда.

Таким образом, в качестве двух важнейших объектов регулирования шенгенского права выступают, во-первых, условия пересечения внутренних и внешних границ Шенгенского пространства, во-вторых, выдача и использование визы, действительной во всем Шенгенском пространстве и потому называемой единой, или шенгенской визой. Главными источниками по этим вопросам сегодня выступают Шенгенский кодекс о границах 2006 г. и Визовый кодекс 2009 г. (см. 26.3, 26.4). С законодательством о режиме пересечения границ и визовом режиме тесно связано законодательство по вопросам иммиграции и убежища граждан третьих стран в ЕС. Это законодательство, находящееся пока на этапе формирования, будет рассмотрено выше (см. 26.5, 26.6).

Режим открытости границ внутри Шенгенского пространства ставит еще одну проблему, с которой государства — члены ЕС больше не могут эффективно бороться в одиночку. Это проблема международной преступности, розыска, привлечения к ответственности лиц, совершивших преступления в одном государствечлене и, возможно, пытающихся скрыться на территории другого.

Поскольку внутренние границы теперь являются прозрачными не только для законопослушных граждан, но и для преступных элементов, правосудие должно также иметь возможность достигнуть их в любой точке Шенгенского пространства, где бы они ни находились.

В связи с этим еще до того, как ЕС приобрел компетенцию в уголовно-правовой сфере, вопросы совместной борьбы с преступностью получили отражение в нормах шенгенского права и стали третьим объектом его регулирования. Этим вопросам посвящен специальный разд. III Шенгенской конвенции 1990 г. под названием «Полиция и безопасность».

Дополнительной предпосылкой успеха правоохранительной деятельности является создание единой информационной системы, доступной для всех стран Шенгенского пространства и содержащей сведения о разыскиваемых лицах (в том числе скрывающихся от правосудия), похищенных транспортных средствах, гражданах третьих стран, которым должно быть отказано в выдаче шенгенской визы, и т. д.

Эта система получила название Шенгенская информационная система. Правовой основой для ее создания послужил одноименный разд. IV Шенгенской конвенции 1990 г., вместо которого Европейским парламентом и Советом ЕС позднее было принято законодательство о «Шенгенской информационной системе второго поколения». Законодательство ЕС также регулирует статус и функционирование других специальных информационных систем и учреждений в области шенгенского права, наиболее важными из которых являются Визовая информационная система и Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов ЕС (см. 26.7).

Поскольку нормы шенгенского права непосредственно затрагивают интересы граждан третьих стран, приезжающих или желающих приехать в ЕС в целях туризма, трудовой, предпринимательской деятельности и т. д., ЕС может устанавливать льготные правила для граждан отдельных стран, не входящих в ЕС. Такие правила приняты в отношении граждан России (см. 26.8).

Кроме указанных выше регулятивных, охранительных и организационных правоположений шенгенское право включает в себя нормы финансово-правового характера. Они закладывают правовую основу для выделения из бюджета ЕС ассигнований на поддержку мероприятий ЕС и государств-членов по укреплению внешних границ, борьбе с нелегальной иммиграцией, размещению беженцев из третьих стран и т. п.

С этой целью законодательными актами Европейского парламента и Совета ЕС образованы несколько фондов, в частности:

• — Европейский фонд по беженцам с объемом финансирования 614 млн евро на 2008—2013 гг.^[11];
• — Европейский фонд по внешним границам с объемом финансирования 1820 млн евро на 2007—2013 гг.^[12];
• — Европейский фонд, но возврату, т. е. репатриации (возвращению на родину) нелегальных иммигрантов и других граждан третьих стран с объемом финансирования 676 млн евро на 2008;2013 гг.^[13];
• — Европейский фонд по интеграции граждан третьих стран с объемом финансирования 825 млн евро на 2007—2013 гг.^[14];

• [1] На русский язык это понятие часто переводят как «Шенгенская зона», чтоюридически не вполне корректно. «Шенгенское пространство» (англ. Schengenarea', фраиц. espace Schengen) — категория, официально используемая в правах ЕС. Выражение «Шенгенская зона» служит неофициальным обозначениемШенгенского пространства, употребляемым преимущественно в средствах массовой информации.
• [2] — В самих источниках шенгенского права применяется традиционный термин права ЕС «государства-члены», который в данном случае обычно охватывает государства — члены ЕС, входящие в Шенгенское пространство, а такжеассоциированные участники Шенгенского пространства из числа третьих стран (см. ниже).
• [3] Соглашение, заключенное Советом ЕС, Республикой Исландия и Королевством Норвегия об участии этих двух государств в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений, от 18 мая 1999 г. // JO. 1999. L 176.
• [4] Соглашение между Европейским Союзом, Европейским сообществоми Швейцарской Конфедерацией об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений от 26 октября 2004 г. // JO. 2008. L 53; Протокол от 28 февраля 2008 г. между ЕвропейскимСоюзом, Европейским сообществом, Швейцарской Конфедерацией и Княжеством Лихтенштейн о присоединении Княжества Лихтенштейн к Соглашениюмежду Европейским Союзом, Европейским сообществом и Швейцарской Конфедерацией об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития Шенгенских достижений //JO. 2011. L 160.
• [5] Составной частью Шенгенского пространства также являются малыестраны Западной Европы, связанные тесными узами с соседними государствами — членами ЕС (Испанией, Францией, Италией) — Андорра, Монако, Сан-Марино и Ватикан. В отличие от Лихтенштейна, специальных протоколовоб асссоциированиом участии в Шенгенском пространстве эти страны с ЕС неподписывали.
• [6] О государствах-кандидатах и потенциальных кандидатах на вступлениев ЕС см. общую часть (т. 1) настоящего учебника (1.1).
• [7] Особый статус Великобритании и Ирландии оформлен специальнымипротоколами, прилагаемыми к учредительным документам ЕС. Помимо Протокола о Шенгенских достижениях, интегрированных в рамки ЕС (см. 26.1), к нимотносятся: Протокол о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия и Протокол о применении некоторых аспектов статьи 26 Договора о функционировании ЕвропейскогоСоюза к Соединенному Королевству и Ирландии.
• [8] Решение 2000/365/ЕС Совета от 29 мая 2000 г. в отношении ходатайстваСоединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об участиив некоторых положениях Шенгенских достижений (JO. 2000. L 131); Решение2002/192/ЕС Совета от 28 февраля 2002 г. в отношении ходатайства Ирландииоб участии в некоторых положениях Шенгенских достижений (JO. 2002. L 64).
• [9] Бирюков М. М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М.:Научная книга, 2010. С. 115.
• [10] Круг общественных отношений, регулируемых шенгенским правом, является довольно широким и разнообразным, что не позволяет использовать в данном случае общетеоретические категории «отрасль» и «правовой институт». Вместо этих терминов в учебнике употребляется нейтральное выражение «комплексюридических норм».
• [11] Решение № 573/2007 Европейского парламента и Совета от 23 мая 2007 г. о создании Европейского фонда по беженцам на период 2008—2013 гг. в рамкахобщей программы «Солидарность и управление миграционными потоками» //JO. 2007. L 144.
• [12] Решение № 574/2007 Европейского парламента и Совета от 23 мая 2007 г. о создании Европейского фонда по внешним границам на период 2007—2013 гг. в рамках общей ирофаммы «Солидарность и управление миграционными потоками» //JO. 2007. L 144.
• [13] Решение № 575/2007 Европейского парламента и Совета от 23 мая 2007 г. о создании Европейского фонда по возврату на период 2008—2013 гг. в рамкахобщей программы «Солидарность и управление миграционными потоками» //JO. 2007. L 144.
• [14] Решение 2007/435/ЕС Совета от 25 июня 2007 г. о создании Европейскогофонда по интеграции граждан третьих стран на период 2007—2013 гг. в рамкахобщей программы «Солидарность и управление миграционными потоками» //JO. 2007. L 144.